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辜胜阻：《配套改革是城镇化发展关键》
2026-01-31 15:52:19
作者：辜胜阻（第十三届全国政协副主席，民建中央原专职副主席，国际欧亚科学院院士）
新型城镇化无疑是未来中国经济增长的最大潜力，但新型城镇化又确实是一项长期的、涉及面非常广的系统工程。要想把城镇化这一最大潜力变为现实动力，必须通过改革，要深化诸如公共服务体制、财税金融体制、土地制度等一系列相关配套改革，才能真正取得成功。
一、公共服务体制改革是城镇化改革首要问题
深化公共服务体制改革，要推进基本公共服务从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖。当前尤其要加强对农民工及农业转移人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务供给。这里面包括几个重点领域，需要突破。
第一是教育经费保障和教育体制改革。要加大财政对农民工随迁子女教育的投入，全面实行农民工子女平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接受高中教育的进入门槛。在解决农民工子女义务教育的基础上，还得破解异地高考困局，进行科学的异地高考制度的顶层设计，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。调研中我们发现，广东省2013起开始实施异地高考政策，实现积分入户的外来人口随迁子女享有与户籍考生同等的高考录取权利。这是一个值得推荐的突破。
第二是要深化医疗保险制度改革，逐步将农民工及随迁家属纳入医疗保险体系，合理配置医疗服务资源，重视社区卫生组织保障农民工医疗服务的重要作用。
第三，要深化保障房制度改革，逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，降低农民转化为市民的住房门槛，并从增大资金支持力度和增加住房供给两个方面，确保农民在城镇“住有所居”。运用多种政策工具对农民工保障性住房建设和交易给予资金补贴、税收减免、土地供应、银行信贷等方面的支持，减少保障性住房成本过高给农民工带来的影响，保障农民工能够“住得起”。
关于目前市场最为关注的政策对接，还有农民社保的问题，我们的建议是，针对农民工不同类型和具体情况，构建和完善与农民工构成和特点相匹配的养老保险制度，同时提高养老保险统筹层次，建立有效的养老保险关系转移接续制度。
二、 户籍制度改革要“因城而异，因群而异”
当前户籍制度改革可以采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管理办法。对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步彻底完全放开户籍，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工流动人口逐步转为城镇居民。要重点推进解决新生代农民工落户问题，在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强、市民化过程最为迫切，同时也是比较容易融入城市被市民化的群体。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于县城和县城中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。
公共服务体制改革是新型城镇化的首要问题。深化公共服务体制改革，首先要推进基本公共服务从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖，让转移人口有稳定的就业、实现基本公共服务全覆盖甚至均等和安居乐业，解决“人如何市民化”问题。我们建议全国应实行统一居住证制度（类似国外绿卡），使基本公共服务按居住证实现常住人口全覆盖。城镇化在发展过程中必须与工业化、信息化、农业现代化“同步”发展，使城镇化建立在产业基础上，形成坚实的产业支撑，不能搞“空城计”。要防有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”。没有产业的发展和集聚，无法提供城镇化所需的人口、资金和就业机会等等，即使依靠政府行政力量增加城镇人口、开展城镇建设，都是不可持续的。
三、 建立改革成本多元化的分担机制和市场化的投融资机制
解决城镇化“钱从何处来”的问题，需要建立改革成本多元化的分担机制和市场化的投融资机制。具体来说，要建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化的改革成本。
首先，要确定中央政府与地方政府的成本分担办法，深化财税体制改革，努力使地方财力与事权相匹配。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关税收制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府承担市民化的能力。地方政府做什么呢？地方政府要逐步提高农民工市民化投入在财政支出中的比例，集中解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题。另外，企业也要顺应当地经济发展水平的变化提高农民工的工资待遇和基本福利，为其办理基本的社会保险以及分担保障房的部分成本支出。要推进金融改革特别是农地金融的改革，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本。
与此同时，要建立市场化的城镇化投融资机制，积极引导民间资本参与城镇化建设。发展民营金融机构和草根金融，为农民工的草根创业和草根经济提供金融支持。此外，推进民营企业在城镇建设的基础设施、公共事业和社会事业中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的待遇公平化，吸引更多的社会资本参与城镇化建设。一批农民工返乡创业潮正在湖北形成。2012年黄冈市有2000多农民工回乡创业，吸纳8万多人就业。位于湖北随州市经济开发区的裕国菇业有限公司就是一家农民工返乡创业企业，已转移吸纳农村富余劳动力1500多人。政府应该高度重视这一流动趋势，适时地构建“进城打工学习——回流创业实践”机制，依靠广大民众强烈的自我创业、自我发展的愿望，鼓励农民工返乡就业创业，发展民营经济和草根经济，以创业创造更多的就业机会，提高农民工更好融入城市的能力。
四、 完善土地“确权、流转、征用”等制度改革
推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”。土地问题是城镇化另一个焦点问题。土地是城镇化进程中最重要的物质要素。土地是农民赖以生存和发展的根本，农村土地制度则是土地问题的核心。农民只有拥有离开土地的选择权和处置土地的自主权，才能拥有市民化的基础。
为此，我们觉得，要对土地“确权、流转、征用”等一系列环节进行有针对性的制度改革，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”。具体做法上，首先要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。其次，要探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场化配置程度，降低农民与土地“松绑”的难度。最后，要完善征地制度和用地制度，增加农民工土地增值收益，控制征地规模，提高用地集约度。
作者介绍：
辜胜阻：第十三届全国政协副主席，国际欧亚科学院院士，教授、博士生导师，武汉大学全球发展智库首席专家、武汉大学战略管理研究院创始院长。先后担任民建中央常委、武汉大学战略管理研究院院长、社会经济与管理研究所所长、人口研究所所长，湖北省副主委、武汉市主委，湖北省副省长，全国工商联专职副主席，民建中央专职副主席，十三届全国政协副主席，民建中央常务副主席等职，获国家教委“跨世纪人才”“中国十大杰出青年”等荣誉称号，入选国家“百千万人才工程”，诸多研究成果获国家“五个一工程”奖及孙冶方经济科学奖等重大奖励。辜胜阻同志作为政学相长的学者型官员，始终坚持理论联系实际，长期以来，结合自己的分管工作，围绕宏观经济与产业升级、创新创业与金融改革、城镇化与经济发展、中小企业与民营经济、区域经济与“一带一路”倡议和社会经济热点问题，深入海内外城市与乡村基层进行考察调研，参政议政、建言献策，提交研究报告、人大代表建议和政协提案数百项，一大批研究报告和相关建议得到中央领导批示和肯定。先后主持国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目、国际合作项目以及其他部省级科研项目20余项；出版《中国跨世纪的改革与发展》《转型时代的创业与创新》《创新驱动战略与经济转型》《当代中国人口流动与城镇化》《民营经济转型与新时代新动能》等著作20多部；在《中国社会科学》《经济研究》《管理世界》《经济学动态》《中国软科学》《中国人口科学》《财政研究》《求是》《人民日报》等国家级报刊和国外学术刊物上发表论文近200篇；参加国内外重大学术会议数百次。
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