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尹艳林：《谋划好“十五五”规划，推进深层次改革》
2025-10-20 13:22:58
作者：尹艳林（第十四届全国政协经济委员会副主任，中央财经领导小组办公室原副主任）
今年是“十四五”（2021~2025年）规划的收官之年，也是谋划“十五五”（2026~2030年）时期经济社会发展的重要时点。展望“十五五”时期，我国超大规模市场和完备产业链体系，是支持中国经济持续增长的重要支撑。
一、建议“十五五”设定5%左右的增长目标
“十四五”规划，与以往的五年规划不同，没有提出明确而具体的经济增长目标，只是要求“保持在合理区间、各年度视情提出”。这5年，国际环境异常复杂，百年变局深入发展，世界经济增长放缓，国际地缘政治斗争激烈，军事冲突此起彼伏，俄乌冲突延续，全球又遭遇了百年疫情冲击，国内需求不足压力加大。在此背景下，2021年至2025年提出的经济增长预期目标分别是6%以上、5.5%左右、5%左右、5%左右、5%左右。国家统计局数据显示，2021年至2024年GDP实际增速分别是8.4%、3%、5.2%、5%，经济规模先后跨上110万亿元、120万亿元、130万亿元三个台阶。今年上半年经济增长5.3%，如果稳增长的政策持续发力，2025年增长5%左右的目标应该没有太大问题，经济总量有望跨上140万亿元的台阶。
如此看来，“十四五”期间我国经济年均增速将在5%以上。在复杂严峻的国内外环境下，取得这样的成绩，是非常不容易的，彰显了中国经济的韧性与活力，为经济高质量发展和现代化建设奠定了坚实基础。同时，中国经济是全球经济增长的最大动力源(5.680, -0.06, -1.05%)，对世界经济增长的贡献率保持在30%左右，增速高于世界其他主要经济体。“十五五”期间设定的增长目标，需综合考虑基本实现社会主义现代化目标、经济潜在增长率及国内外发展环境等因素。从2035年基本实现社会主义现代化的目标出发，专家普遍认为在4.8%或5%左右较为合适。党的二十大报告提出，到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平。2024年我国人均GDP为1.34万美元，据有关测算，到2035年前我国GDP年均增速要在4.5%以上才能实现该目标。考虑到经济增长的一般规律，未来5年GDP年均实际增速应不低于4.8%。根据有关机构研究，“十五五”期间我国经济潜在增长率约为5.01%。这样，2026~2030年GDP预期年均增速目标设定为“5%左右”较为适宜。
二、逐步全面取消落户限制
近些年，我国有效需求不足是内外部多因素共同作用的结果。一方面，国际地缘冲突给全球经济复苏蒙上阴影，贸易保护主义抬头，全球产业链面临调整，我国出口面临的外部压力加大。另一方面，内需不足特别是消费不振是主因，居民收入预期不稳，特别是房地产市场深度调整，导致居民谨慎消费或减少消费。此外，传统支柱产业收缩过快，新兴动能未能完全弥补，且部分行业存在供过于求，整体制造业投资放缓。另外，地方政府财政收入增长放缓，加上显性债务付息压力上升，压减基建支出，也拖累总需求扩张。今后一个时期要扩大有效需求；
首先，要推动房地产市场止跌回稳，尽快修复资产负债表，提升居民消费能力，止住房地产投资下滑趋势。第二，多渠道增加城乡居民收入。可以适度提高最低工资标准，加大对低收入群体转移支付，增加失业救济，减轻社保负担，引导企事业单位提高职工工资性收入，拓展居民财产性、经营性收入渠道，稳定股市预期，丰富个人投资产品，扩大以工代赈规模（如中小型农村基建项目），盘活农村资产（如农房出租、土地入股）等。第三，清理消费限制措施。如优化私人汽车限购政策，开展汽车流通消费改革试点，拓展汽车后市场消费。创新和丰富消费场景，优化消费环境，提升居民消费意愿。第四，扩大有效投资。加大政府对关键领域和薄弱环节的投资，发挥引导作用有效带动社会投资。优化营商环境，消除投资障碍，围绕满足企业融资、用工、产权保护等方面的需求，激发民间投资活力。
户籍制度改革对扩大内需具有重要作用，基本逻辑在于农业转移人口市民化后，其消费意愿会提升，会为内需增长提供新的动力。农业转移人口在城市定居后，部分会从租房转向购房，会释放购房需求。住房消费还将带动装修、家电、家具等相关产业发展，形成“落户—购房—消费”的良性循环。他们还将成为城市生活和服务的稳定消费者，家电、教育、医疗、文化娱乐等需求将显著提升。有分析显示，2023年进城落户的新市民人均消费支出较农村居民高出约35%。人口流入地的学校、医院、轨道交通等配套需求提升，会带动城市基建投资。当前，中国城镇化率与户籍城镇化率相差18个百分点，填补这一缺口相当于新增2.5亿城镇消费主体，新增市场规模相当可观。
我国户籍制度改革现在遇到了难题，不仅是一些大城市进不去、落户难，而且一些农村居民不愿转（考上大学都不转户口）。下一步，户籍制度改革，必须两头发力。一方面是保障农民合法权益，增强进城落户意愿。要保障进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出办法，让农民无后顾之忧，放心进城落户。另一方面要加大城市的吸引力，减少落户难度。重点是，进一步放宽落户条件，降低城区常住人口300万以上的城市落户门槛，逐步全面取消落户限制。让城市就业及竞争力，来自主吸引和留住常住居民，不再依靠行政办法来挑选，使更多农业转移人口和外来人口能够顺利融入城市。推行以居住地登记户口为基础的基本公共服务制度，确保农业转移人口能够享有与城市居民同等的教育、医疗、社保等基本公共服务。
三、按照产业发展规律来发展服务业
国务院常务会议指出，要深入实施提振消费专项行动，系统清理制约居民消费的不合理限制，优化消费品以旧换新政策，顺应居民消费需求增加多元化供给，扩大新质生产力、新兴服务业等领域投资，把内需潜力充分释放出来。当前，我国服务消费占比不断提升。提振消费要如何更好地匹配这些服务消费需求？首先要更新观念，要牢固树立服务业也是实体经济的理念。服务和产品一样，也有不同层次、不同品质之分，所以服务也有市场，服务也是遵循市场价值规律运行，服务价格同样具有调节供求的作用。要破除服务特别是公共服务只是事业而不是产业的观念，让服务行业更好地按照产业发展规律来发展。
要更好地匹配服务消费需求，说简单也简单，说复杂也复杂。简单来说，到市场上去看看，哪里人多排队，说明哪里服务就缺少，就应该重点发展。为什么会排队，因为供需有缺口，因为市场发育不充分，管得太多，投资者进不来；或者不允许有利可图，投资不愿意跟进。说复杂，是因为服务行业复杂多样，制度环境要求更高，所以改的难度大，风险也大；原有利益较为固化，改革相对滞后。
第二，加快改革开放。这是加快服务业发展的唯一出路。比如，减少文化演出、教育等领域不必要的前置审批条件，鼓励更多社会资本进入，增加多样化、多层次服务供给。放宽市场准入，全面清理医疗、养老、教育等领域歧视性政策，推行“非禁即入”负面清单管理，吸引社会资本。推进服务业扩大开放，扩大教育、医疗、文化等领域开放试点，吸引国际高端要素进入，丰富服务供给种类。
第三，加大政策支持。通过财政补贴、税收优惠等方式，支持服务消费重点领域发展。在文化旅游（景区运营）、体育设施（场馆运维）等领域推广PPP模式，明确社会资本收益保障机制。支持闲置厂房、校舍改建养老托育设施（免征土地用途变更费），简化消防审批流程。对养老托育企业免征增值税，服务业研发费用加计扣除提至120%。用好“服务消费与养老再贷款”，支持文体旅游、养老等产业发展。
四、减少政府对房地产市场的直接干预
我国房地产市场调整了四年，今年3、4月份楼市小阳春之后，6月部分重点城市的房价有回落趋势。当前我国房地产市场运行状况？后续要如何更好推动房地产市场止跌回稳？在一系列政策作用下，今年1-6月份新建商品房销售面积和销售额同比下降3.5%和5.5%，与2024年全年相比降幅分别收窄了9.4个百分点和11.7个百分点。6月份全国70个大中城市商品住宅销售价格同比降幅整体继续收窄，且有14个城市环比实现正增长。商品房去库存也取得明显成效，截至6月末，商品房待售面积连续4个月下降。具体来看，一线城市及强二线城市表现相对平稳，杭州、成都等城市优质改善楼盘热度较高。而部分三四线城市去库存任务艰巨，去化周期仍高达30个月以上。总体而言，我国房地产市场初步显现止跌回稳迹象，但市场信心仍需修复，全面止跌回稳仍需政策进一步加力。
下一步，要更好推动房地产市场止跌回稳。首先要进一步取消限制性政策。全面落实“四个取消”（取消限购、限售、限价、普通/非普通住宅标准区分），特别是一线城市应逐步放宽郊区、大户型限购，加大对多孩家庭、新市民等群体的购房支持力度。第二，实质性减轻居民购房负担。全面落实“四个降低”（即降首付、降利率、降税费、降“卖旧买新”成本），继续推动存量房贷利率下调，降低公积金贷款利率，支持提取公积金付首付，延长贷款期限，提高多孩家庭贷款额度，降低房产交易税费。
第三，加力实施城中村和危旧房改造。推广货币化安置，直接转化购房需求，释放增量需求，消化存量商品房。第四，推进收购存量商品房。加大专项债收储力度，支持专项债用于收购存量商品房，将其优先用于保障性住房、城中村改造安置房、养老公寓等。中央政府提供必要的补偿和激励，提高地方收储的积极性，缓解地方财政压力。第五，强化金融支持与风险化解。持续推动房地产融资协调机制扩围，拉长“白名单”，为更多符合条件的项目提供融资支持。优化预售资金监管，帮助企业扩大销售促进回款，改善企业资金面，降低房地产项目烂尾风险。
构建房地产发展新模式，核心是要处理好政府和市场的关系，形成“保障+市场”的住房供应体系，政府的归政府，市场的归市场，减少或取消政府对市场的直接干预。房地产发展新模式，就是在原有商品房体系的基础上，逐步完善住房保障体系，为新市民、青年人等提供住房保障，建立租购并举的住房制度，以及与之相适应的房地产发展模式。房地产发展，涉及劳动、资本、土地等要素配置以及房价的形成。随着人的流动，住房要相应增加，供地要跟进，资金要到位，也就是要建立人、房、地、钱联动机制，从而推动市场体系和保障体系并行发展。
商品房市场是房地产发展新模式的重要组成部分，是我国住房市场的主体，也是解决居民住房问题的主渠道。租赁住房市场是租购并举住房制度的重要组成部分，也是“市场+保障”住房体系的重要组成部分。培育住房租赁市场，打通商品房与租赁房市场通道，以更好满足城镇居民，特别是新市民，包括外来务工人员、新毕业的大学生等群体的居住需求。
有人说，新一轮的“房改”正在推动中，中国房地产市场正在摒弃“香港模式”，并把目光投向“新加坡模式”。这是一种极大的误解。弥补保障房短板，并不意味着以保障住房为主，这是目前中国发展阶段难以承受之重。事实上，住房保障是基本公共服务制度体系的组成部分，应该遵循“普惠性、基础性、兜底性”的原则。
四、破除地方保护和市场分割
强调纵深推进全国统一大市场建设，要聚焦重点难点，依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，推动落后产能有序退出。充分竞争中的价格下降，是基于市场规律，企业通过技术创新、规模效应、提高效率来降低成本。充分竞争是市场经济推动企业发展和资源配置的重要力量，有利于淘汰低效企业，优化资源配置，提升行业整体效率。“内卷式”竞争，则是企业为维持生存，通过牺牲利润，甚至通过亏损，来推动的非理性降价，会引发恶性竞争，破坏行业生态。
治理“内卷式”竞争，要规范政府行为，树立正确政绩观，实施好《公平竞争审查条例》，破除地方保护和市场分割。要规范地方招商引资行为，各地要立足自身条件，遵循产业发展规律，优化产业布局，避免盲目重复建设。要完善市场监管，实施好反不正当竞争法，严厉打击恶意比价、虚假宣传等市场乱象。鼓励企业整合兼并，提高产业集中度，推动市场有效出清。要强化行业自律，发挥行业协会作用，倡导合法、公平、诚信的行业竞争。通过制定行业标准和规则，规范企业市场行为，坚决防止恶性竞争。
纵深推进全国统一大市场建设，很重要的在于抓好“统一政府行为尺度、统一市场监管执法”，即规范政府行为、破除地方保护主义。规范政府行为就是要规范地方政府的权力，进一步厘清政府和市场关系，加快政府职能转变，减少政府对市场活动的直接干预，减少政府对市场资源的直接配置，落实全面依法行政，落实“法无授权不可为”要求，加大对地方保护行为的惩处力度。
作者介绍：
尹艳林：第十四届全国政协经济委员会副主任，原中央财经领导小组办公室副主任，金融50人论坛特邀专家。1982年江西财经大学工业统计本科专业毕业，1987年中国人民大学硕士研究生毕业，1990年中国社会科学院研究生院博士研究生毕业。1984年参加工作，截至2023年，先后在江西省九江市、国家发展改革委（原国家计委）、中央财经领导小组办公室等单位工作，历任：国家发展改革委员会就业和收入分配司、中央财经领导小组办公室经贸组副巡视员，中国经济发展研究会、中财办副司长，中央财经领导小组办公室经济二局局长，中央财经领导小组办公室副主任、中央财经委员会办公室副主任等职。2023年至今，担任第十四届全国政协经济委员会副主任、第十四届全国政协委员。尹艳林长期从事宏观经济研究及相关工作，在《国际贸易》《中国经贸导刊》《经济研究参考》《宏观经济研究》《宏观经济管理》等期刊上发表论文百余篇。
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