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宋泓：《关税冲击下的国际贸易秩序变化》

来源： 名家讲堂 日期：2025-12-19 点击：975 属于：大咖观点

作者：宋泓（中国社会科学院经济研究所原副所长，研究员）

美国对多边贸易规则的破坏，令现有的国际贸易秩序陷入风雨飘摇之中。尤其是特朗普政府对等关税政策，使得本来已陷入困境的多边贸易体制和世界贸易组织雪上加霜。在“美国优先”单边主义的阴霾下，未来相当长一段时间内，多边贸易体制将可能陷入半瘫痪状态，国际贸易格局呈现碎片化，国际贸易秩序也将处于半失序的调整和重建之中。

一、二战后国际贸易秩序的形成和发展

二战后，美国主导建立了布雷顿森林体系，形成了以其为核心的国际经济秩序。在贸易领域，建立起以最初的关贸总协定和随后的世界贸易组织为基础的多边贸易体制。
经过多轮多边贸易谈判，到“乌拉圭回合”结束时，在美西方主导的世界中形成了两个层次的自由化：一是发达国家基本实现了投资和贸易自由化，平均关税水平降至4%～5%，相互之间的贸易接近于既利用规模优势、又发挥各自比较优势的最优贸易状态。二是发展中国家实现了一定程度的贸易自由化，但关税仍保持较高水平。不过，越来越多的发展中国家和地区积极参与到多边贸易体制中来，愿意约束自身的贸易保护措施并逐步降低关税。这是因为以非歧视、透明、互惠、持续推进自由化、协商解决贸易争端等原则为基础的多边贸易体制，使得国际贸易规则更加透明、稳定、开放且可预期。
20世纪80年代是一个大变革的年代。首先，美西方世界放弃了战后长期奉行的凯恩斯主义，转而拥抱自由主义，大力推进自由化。对内放松政府管制、推进私有化；对外推进产业转移和外包，向“后工业化社会”转型。其次，少数推行出口导向政策的发展中国家和地区开始积极接纳美西方转移的产业，与其形成日益紧密的跨国生产供应网络，彻底改变了向发达国家出口初级产品（农产品和矿产品）的传统贸易模式，转而将制成品乃至高技术制成品出口至发达国家。这是一种新型的贸易安排，其前提是发达国家与发展中国家之间实现贸易自由化，关税基本接近于零；并且，双方政府均采取支持和鼓励自由贸易的政策，而不是设置非关税壁垒。因为这类跨国生产需要中间品、零部件等在相关国家之间多次进出，将贸易保护政策的影响放大数倍，因此只有自觉自愿实行开放政策的发展中国家才能参与其中，与发达国家开展接近于零关税的自由贸易。而其他不愿进行这种自由化贸易或虽愿意却因种种原因未能参与的发展中国家，与发达国家的贸易仍处于传统的贸易格局中。再次，随着中国的改革开放以及苏东国家的经济转型，越来越多传统的计划经济国家也加入这种多边贸易体制，甚至融入新兴的国际产业链分工之中，实现了从传统计划经济向市场经济和全球化转变。
这也是人类历史上一段颇具自由化色彩的传奇时代。从源头来看，其源自美西方国家之间的竞争以及被迫进行的产业转移和外包。而最先承接产业转移和外包的国家，将西方国家的先进技术、管理经验与发展中国家的低工资结合起来，彻底改变了本国的市场竞争格局，进而迫使其他竞争对手相继效仿；同样地，在国际范围内，未承接这种外包和产业转移的国家，则在国际竞争中陷入被动。从接受方来看，自愿为这种特殊贸易形式作出特殊安排（比如实行零关税进出口政策）的国家，能够实现更快发展；而没有作出这种安排的国家则会被排除在外。因此，发展中国家之间也竞相展开自由化贸易的角逐，从而推动贸易保护水平大幅降低。尽管1994年“乌拉圭回合”结束后，再也没有成功的多边谈判（2001年启动的多哈回合贸易谈判仍遥遥无期），但跨国生产网络的兴起及随之而来的自发自愿的自由化贸易一直蓬勃发展，并促成了“超级全球化”时代的盛景。

二、特朗普政府关税政策对国际贸易体系的冲击

贸易自由化在提高效率、增进整体福利水平的同时，也会产生强烈的收入分配效应。超级全球化带来的冲击更大，需要国家强有力的内部收入分配以及相应社保政策的配合。伴随超级全球化，信奉个人主义和市场化、实行民主政治的美国，出现了国内收入不均导致的极化现象。这种现象自2008年全球金融危机后逐步显现，在2016年特朗普首次当选总统后，逐渐演化为一种反对贸易自由化及全球化的潮流，并很快成为美国共和党和民主党的共识。自2017年退出跨太平洋伙伴关系协定、2019年瘫痪世界贸易组织争端解决机制之后，2024年再次当选美国总统的特朗普更是在2025年4月祭出对等关税的大招，对贸易伙伴和全球贸易体系发起了新一轮“攻击”。
特朗普政府的对等关税政策违反了多边贸易体制的三大核心规则：一是关税应按协议承诺的税率征收，不得随意提高多边谈判形成的约束税率；二是关税应一视同仁地适用于所有成员，不得有歧视，除非在自由贸易协定下对协定内成员进行大幅度关税削减；三是贸易措施应向世界贸易组织通报，即透明度原则。
作为多边贸易体制的主导者和推动者，美国的“反叛”对这个体制的冲击是巨大的。美国加征关税导致其他国家对美出口受限，并将产生两个方面的重要影响：其一，向美国出口企业出口受阻，商业机会减少，从而迫使这些企业在国内更加积极地推动本国政府与非美国家开展更多的贸易自由化安排和谈判，以扩大出口，增加商业机会。这是一种积极效应。其二，原本出口到美国市场的产品转向其他国家，冲击这些国家的国内企业，迫使遭受进口产品冲击的这些国家的当地厂商，更积极地推动当地政府进行市场保护，从而提高对非美国家进口产品的关税。这是一种消极效应。美国加征关税引发的这两种效应，都是发生在非美国家之间的连锁反应，将会进一步放大美国关税政策调整的影响。
这两种效应的不同组合，会带来国际贸易秩序的不同前景。其中，一种极端情形是多边贸易体制的瓦解，可能重现1930年美国《斯穆特-霍利关税法》所引发的关税战、汇率动荡、贸易崩溃、全球经济大萧条及随后的世界大战局面。一种比较消极的情形是多边贸易体制被边缘化甚至名存实亡，主要国家大力推动排他性贸易集团建设，这里的贸易集团是指以某个国家为核心的贸易轴辐体系建设。地缘政治摩擦将全球贸易分割成相互竞争的经济集团。另一种比较积极的情形是，其他国家更积极地推动非美贸易自由化，形成更多区域贸易安排；并且，这类区域贸易谈判和关税贸易协定均在世界贸易组织的框架下进行。这种情况在过去几年中已经表现得非常突出。比如，加拿大除与美国、墨西哥签订大部分商品零关税协定外，还与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）下的其他11个国家，以及欧盟、韩国等国家签订了关税减免协议。欧盟则与接近100个国家和地区签订或正在谈判自由贸易协定。中国也与其他14个亚太国家签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），并拥有详尽的双边自由贸易协定清单。国际贸易专家理查德·鲍德温（Richard Baldwin）将这种情形称为“可控的多边贸易体系漂移”（managed multilateral drift)：多边贸易体制的功能仍在发挥，新的区域协议及符合世界贸易组织规则的措施有助于维持该体系运行，尽管在全体成员层面的谈判和行动已难以推进。还有一种情形是上述第三种情形的延伸，即“多边贸易体制之上的非美全球化”。这种情形只有在非美主要国家单独或联合发挥领导作用时才会出现，基本路径包括或是由单个国家主导，推进某种形式的贸易自由化，再将这类自由化在多边贸易体制平台上多边化；或是由多个非美国家甚至所有非美国家联合行动，推动新兴议题上多边规则的制定。

三、美国“单边主义”下的新国际贸易格局重构

特朗普政府对等关税政策出台后，国际社会关注的焦点之一是，会不会出现20世纪30年代国际贸易秩序崩溃的情形？可以肯定的是，这种情形大概率不会出现，因为国际格局已发生巨大变化。
20世纪30年代，美国的单边主义行为之所以立即引发其他国家的反制，是由于当时的国际格局是一个多极竞争格局，主要国家之间的相对实力差距不大。彼时的美国虽然经济规模已跃居世界首位，但军事实力及国际影响力远不及英国、法国等欧洲老牌强国。而作为新兴国家的德国和日本也具备与美国一较高下的实力。当时美国贸易保护主义引发的连锁反应，更符合国际关系中均势理论的预测——在国际体系中，当多个国家实力相对均衡时，任何一个国家若试图通过损害他国利益增强自身实力，都会引发其他国家的联合抵制；任何一个国家增强自身实力的做法，也会引发其他国家的效仿，以维护国际体系的稳定。
当前情形与20世纪30年代相比，有两个方面的显著差异：其一，世界在很大程度上正迈向“两超多强”格局，尽管作为超级体量国家之一的美国在“多强”中仍有多个盟友；其二，美国正与复兴中的中国展开激烈的战略竞争以维护其传统霸权。特朗普第一任期时便将中国界定为战略竞争对手，开展对华战略竞争，冷战结束后形成的“一超多强”格局，正在向西方人眼中由中美两个超级体量大国及欧盟、日本、俄罗斯等传统强国构成的“两超多强”格局转变。在特朗普政府单边主义冲击下，国际经贸秩序以及格局的演变将取决于这三方面力量的角逐。在这一新国际格局中，相对实力的巨大差距使美国的盟国难以挑战美国；众多实力弱小的中小国家仍将对美国趋之若鹜；与此同时，相对实力愈发接近的国家如中美两国之间的竞争将更加激烈。
在新的国际格局下，中国正在成为抵制美方单边霸凌行为的中坚力量，美国加征对等关税无疑进一步激化了中美之间的经贸对抗。与1930年《斯穆特-霍利关税法》引发的关税战相比，特朗普此次发动的关税战规模更大、更极端，但美国的主要盟国和贸易伙伴（如欧盟、加拿大、墨西哥、日本、英国、韩国等）目前并没有表现出坚决反制的态度，要么谋求通过谈判获取美方的关税减免，要么仅发表声明批评美国，个别宣称反制的国家也是“雷声大、雨点小”。美方声称，已有100多个国家和地区向美国表达了谈判意愿，甚至单方面作出关税减让承诺。在众多国家中，目前只有中国进行了迅速、坚决、有理、有力的对等反制。因此，美国发动的对等关税战，一度朝着中美之间激烈对抗的方向演变。中美之间的博弈，也从特朗普第一任期时美国对华的单边胁迫，转变为两国相对势均力敌的“讨价还价”。
这种情形有可能使现有的多边贸易体制进一步裂变。在美对华战略竞争的背景下，欧盟、日本等国家因与中国国家实力存在一定差距，又与中国政治经济结构不同，往往保持一定距离；加之美国盟国体系的存在，即便没有美国参与，中国也很难融入由其他美国盟国主导的贸易网络之中。因此，未来一段时期的国际贸易体系大概率会分为三个部分。具体来说：一部分是我行我素、游离于多边贸易体制之外的美国，继续实行单边主义和保护主义，奉行“美国优先”；一部分是身处多边贸易体制之中，自主推进市场开放和贸易网络建设的中国；还有一部分是中美之外的多边贸易体制，将在欧盟、日本等国家的推动下继续发挥作用，并形成密切的经贸联系。

四、促进非美国际贸易秩序的形成和发展

在特朗普政府对等关税政策引发的中美激烈对抗局面下，中国在国际体系中可能面临两种角色的切换：一是成为美国胁迫相关国家联合遏制发展的目标之一；二是成为领导其他国家联合应对美国单边霸凌行为的榜样。
就前者而言，我们需要重点关注几种情形：第一，美方多年来对华实施遏制策略，使得中美经贸关系深受影响。在中方反制下，再次上任的特朗普政府将对华关税一度加至145%，医用注射针管等产品关税甚至高达245%。尽管2025年5—6月中美经贸磋商机制开展了两轮谈判，大幅降低了双边关税，但现有的关税水平仍然较高。第二，美方向一些中小国家施压，试图使其与中国断链脱钩。2025年4月16日，据《华尔街日报》等多家媒体披露，特朗普以对等关税减让为筹码，迫使一些国家限制中国企业在当地的投资和贸易活动。在美国与个别国家最近达成的双边协议中，增设了针对中国转口贸易的歧视性“毒丸条款”。比如，美越双边协定显示，美国对越南输美商品征收20%关税，对从越南转口至美国的中国商品则征收40%关税。第三，部分区域联盟和贸易大国可能以防止贸易转移为由对我国加征关税。例如，2024年5月拜登政府对华电动汽车、太阳能电池板和汽车电池开征7.5%～100%不等关税后，加拿大、欧盟也随即跟进；印度因在RCEP谈判后期担忧中国进口产品冲击而退出，未来也存在类似风险；墨西哥及以巴西、阿根廷为主的南锥共同体也可能出现类似举动。第四，部分国家也可能将美国对其压力转嫁给中国。对等关税博弈中的一些自然调整，如人民币对美元的正常贬值，也可能成为这些国家限制我国贸易发展的借口。
就后者而言，美国发动面向全球贸易伙伴的关税战，以及由此引发的中美博弈，也给中国创造了发展机遇。激烈的关税对抗促使中国以更坚决的态度与美方对话，秉持“谈得来就合作”的原则，打破一切不切实际的幻想。美方对华认知存在不少根深蒂固的偏见和扭曲，比如中国企业较强的竞争力被污蔑为欺诈、盗窃、补贴、货币操纵等不公平行为的结果，中国企业的正常经济活动被曲解为“阴谋”。当下，要完全消除这些偏见和扭曲难以一蹴而就，但谈判对话至少有助于稳定双边关系。中国的反制行为为其他受害国家和地区树立了榜样，尽管不少国家和地区因忌惮美国而不敢直接反制，但积压着不满。中国树立起维护世界正义、建设公平的国际经济秩序的旗帜，有助于团结这些国家和地区，推动非美国际贸易秩序的建设。换言之，在积极应对美国关税打压、推动谈判对话的同时，中国还应联合欧盟、日本、俄罗斯等非美国家，共同推动多边贸易体制功能的发挥与拓展，促进非美国际贸易秩序的形成与发展。
总之，未来的非美国际贸易秩序仍应以多边贸易体制和规则为核心，以大国为中心的“贸易集团化”或者四分五裂的多边贸易体制都不是最优选择。
本文原载于《探索与争鸣》，内容有删减。

作者介绍：

宋泓：经济学博士，中国社会科学院经济研究所二级研究员、教授、博士生导师，孙冶方经济科学基金会秘书长，创新工程国际贸易学科首席研究员，入选“新世纪百千万人才工程”国家级人选，被评为中国社会科学院创新工程长城学者，获国务院特殊津贴。曾任中国社会科学院科研局副局长、中国社会科学院经济研究所副所长。宋泓主要从事国际投资和国际贸易、中国发展经验和美国经济方面的研究，近期主要研究中国崛起的原因、影响以及与主要大国，特别是与美国的关系调整。主持和承担了20多项国家自然科学基金项目以及国家部委委托交办智库课题，2021年作为社科院的执行负责人参与“中国加入CPTPP”政策咨询研究；在《国际经济评论》《国际贸易》《世界经济与政治》《经济研究》《管理世界》等期刊尚发表学术论文80多篇，其中，顶级期刊5篇、权威期刊17篇，19篇被《人大复印资料》全文转载，5篇被《新华文摘》全文转载；出版《中国进口：战略与管理》《战略性新兴产业的发展：宁波和国内相关城市比较研究》等著作8部。2020年参与研究的《世界百年未有之大变局的表现，对我国影响及应对研究》获国家发改委优秀研究成果一等奖。

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