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楼继伟：《新一轮财税体制改革面临的5个难点问题》

来源： 名家讲堂 日期：2025-11-14 点击：1417 属于：大咖观点

作者：楼继伟（财政部原部长，全球财富管理论坛理事长）

中央经济工作会议和政府工作报告都提出谋划下一轮财税体制改革。改革开放以来我们经历了两轮财税体制改革，最重要的一次是1994年，奠定了我国现行财税体制的基础。2013年十八届三中全会总结了预算管理的做法，形成了透明规范的预算管理制度，并提出了财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障，把财税体制提高到治国理政的高度。新一轮的财税体制改革应当在前两轮改革的基础之上，面向未来还需要面对当前的一些实际问题。

一、有必要提高财政收入占GDP的比重

2018年这一比重为28%-29%，从2019年开始推行大规模减税降费政策，到2023年这一比重降到26%。其中税收占GDP的比重仅为14.3%，有的文章提出我国财政收入占GDP的比重为33%以上，这是完全错误的！这是简单地将四本预算加总得出来的，我们国家的预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算四本预算组成，之间有交叉重复项。最大的一项是一般预算对社会保障基金预算的补贴，去年达到2.5万亿。加总的时候要扣除交叉重复项，不能重复计算。2023年政府性基金预算收入是7万亿，最大项是土地出让金收入约占90%。7万亿中计入的是土地出让毛收入，其中要扣除征地拆迁、七通一平的成本，净收入才能属于国际可比收入。现在的净收入占多少？只有30%，过去有40%。有的土地价格很低的地方只剩下10%，成本没降多少，土地卖不出去，所以净收入就少了。
按这样计算去年我国财政收入占国内生产总值的比重，确实仅为26%，低于同等收入国家30%左右的比重，更低于发达国家35%以上的比重。2035年要进入中等发达国家应当提高国家财政收入的比重，目前我国已进入中度老龄化，2035年将进入重度老龄化，没有足够的财政资源是难以应对的。进入老龄化社会的发达国家都逐步提高了国家财政收入的比重，但是减税容易增税难。在目前的经济状况下尤为困难。

二、如何增加财政收入

全国财政收入中除税收收入之外，最大项是社会保障基金收入和土地出让金收入。但是这两项收入增加的可能性不大，社会保障基金收入目前略多于11万亿，其中包含2.5万亿一般公共预算补贴，已经是不可持续了。而且城镇基本职工养老保险缴费标准是8+16，基本医疗保险是2+8，同其他国家相比已经是非常高了。再通过提高缴费标准可能性很低，最应该做的是推出延迟退休政策，减少对社保基金的压力，提高可持续性。
我国的个人所得税占财政收入比重虽有提高空间，但是存在结构性的弱项，改革起来十分难。2019年通过《个人所得税法》是综合与分类相结合的税制没能改为综合税制，综合税部分有五项专项扣除，加了五项专项扣除之后本来应当降低基本扣除额，但是基本扣除额反而从3500元提高到5000元，高于全社会平均工资。所以个人所得税纳税人的数量非常有限，不超过总人口的5%。
相比之下美国个人所得税是综合税制按家庭报税，有任何收入都需要报税，而且需要报送家庭的情况，基本扣除额3300美元，只相当于全国家庭平均收入的10%。因此，报税人口占全部人口的90%以上。缴税人口占55%左右。为什么大家一定要报税？两个原因：一是有激励，如果家庭收入低于国家规定的最低收入，或者有子女上学等，都可以得到退税补贴，二是不如实报税会受处罚。美国的个人所得税是最大的税种，除了征集国家财政收入之外还有再分配功能。我国个人所得税要改变成符合国际通行标准的综合税制，会涉及大量的利益调整，改革起来的确十分困难。如果按照国际通行的做法，基本扣除额应当降到1000元，而不是5000元，很难通过。
目前增值税设置了13%的基准税率，还有9%和6%的两档照顾税率，13%确实太低了。1994年引入增值税的时候，当时的基准税率是17%，照顾税率是13%。与欧洲国家大致相当，现在实行增值税的国家基准税率平均是20%，欧洲国家是21%，原因是人口老龄化。需要更多的财政收入去加以应对，我国2018年将17%的基准税率降成16%，2019年降成13%，财政增值税收入下降。
1994年我们引入增值税的时候采取的是生产性增值税，就是设备和厂房不能进入抵扣项，所以当时绝大多数的企业期末留抵不多，增值税是一道道环节增税的。上一道环节没有抵扣完的部分叫作期末留抵。这部分可以结转到下一期继续抵扣，成本压力并不是很大。2012年开始试点，开始转向了消费型增值税，也就是说设备和厂房、办公楼可以抵扣，这时候期末留抵就越来越多，要及时留抵退税。
消费型增值税配合留抵退税制度是征集政府财政收入又不对市场造成扭曲的最好的税种，企业是税负的传递者，最终是谁承担？是消费者。增值税就有累退性，设置低档税率或者照顾税率，适合于日用消费品和基本食品，低收入家庭在这方面消费的占比比较大，就是减少增值税的累退性。2016年完成增值税的转型，同时采取增值税收入的五五分成。这使得留抵退税非常困难基本做不下去，为什么？因为欠发达地区一个生产项目，需要购买的设备主要来自发达地区，在设备供应地收到了增值税，但是到不发达地区去留抵退税，可能好几年不但没有增值税收入，还要赔钱，所以很难。
2019年国务院出台政策，增值税留抵退税地方分担50%的部分， 15%由企业所在地分担，35%由各地按照增值税分享额占地方分享总额的比重分担，初步解决了这一难题。但是数年之来，结存的期末留抵将近3万亿。2022年实行特殊政策，小微企业的期末留抵退税全部由中央负担，当年退税的总额达到2.4万亿，中央财政承担了92%的留抵退税。目前期末留抵余额已经基本退出。可以考虑将增值税的基准税率回调到17%，留抵退税实行即征即退，并坚决遏制预缴税做法，企业的税负感不会明显增加。

三、如何设置适合于地方税的税种

目前地方财政收入主要靠共享税，企业所得税、个人所得税、国内增值税都是中央地方五五分享，成为地方收入的主要来源。地方的独立税种主要是契税、资源税、印花税等小税种，以往的独立税种是营业税，2016年营改增之后这个税没有了，2013年十八届三中全会提出“结合税制改革考虑税种属性进一步理顺中央和地方收入划分”。
10年过去了，基本上没有设立适合地方的税种，重要的原因从考虑税种属性上看缺乏地方税种，有的建议提出进一步提高增值税地方分享的比例，或者将增值税划分为地方税种，这是完全错误的。增值税在生产、流通、消费各环节梯次征收，并在进出口环节统一征税和退税，进口征国内消费税，出口退税。世界各国都将增值税列为中央税，这有利于形成统一大市场。反面的例子是巴西，巴西增值税是州税，巴西50%的制造业都集中在圣保罗州，他和其他州之间如果发展产业链关系，就碰到了增值税怎么办的问题。面对地方税源不足的问题，有的国家规定将一定比例的增值税通过均衡性转移支付的方法分配到各地方，澳大利亚就是这样做的。还有的国家是按照消费品零售总额占全国的比重分配，德国这样做的，日本后来学德国。1994年税制改革的时候，由于缺乏地方税，只好将增值税设为中央和地方75:25分享，2016年营改增之后，地方更缺乏主力税种，增值税改为五五分享，弊病很多，刚刚说的留抵退税怎么解决就是例子。因此在讨论如何设立地方税种的时候，要考虑税收的属性。
2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央和地方收入划分改革推进方案》，除了明确刚刚说的增值税留抵退税分担机制之外，还提出了后移消费税征收环节并稳步下放地方。在此之后将高档手表、首饰，奢侈品从生产和进口环节征收，转到批发零售环节征收，并下放到地方，从数额上看微不足道只占2%，而且大大增加了征税的复杂性，零售环节很容易逃税。消费税主要是四大项，即烟、酒、车辆、燃油，对车辆和燃油征收的消费税专项用于公路的建设和养护，相比于发达地区，欠发达地区的车辆数量和交通流量相对比较少，但是公路建设和养护的成本相对比较高。云贵川地区相当于平原地区建设成本的2-3倍，这部分税收由中央统一分配，有利于不同地区之间的平衡，如果将这部分消费税征收环节后移，并下放地方，发达地区得到比重上升，欠缺公平性。
当然可以考虑中央财政安排专项支出，公平性地支持地方公路建设和养护，相应地把这部分消费税征收环节后移并下放地方。烟、酒从人类健康的角度上来看有负外部性，各国都设置高税率提高价格抑制消费，并且列为中央税。如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方，各地都会鼓励烟、酒的销售不利于矫正负外部性，我国的消费税是特别消费税，不同于有的国家例如美国的消费税，实际是销售税。2019年提出后移消费税征收环节并稳步下放地方到现在没什么进展，估计原因就是如何处理上述难题。
房地产税从属性上看最适合于作为地方税的税种，房地产税是按照房地产市场价值作为税基按年征收，税率通常在1%左右。而且给自住房一定限额的免税，还有一个正向作用，就是除自住房外持有多套住房，每年都需要缴纳更多的房地产税，对炒房客有抑制作用。地方政府改进公共服务、改善居住环境，当地的房地产价值就会提升，房地产税收入会逐步增加。房地产税是适合于推动地方政府职能转变的最佳税种，2003年十六届三中全会提出征收物业税，实际就是房地产税。随后在上海和重庆开展试点，但是并没有在全国推出，2013年十八届三中全会又提出加速房地产税立法，并适时推进改革。二十几年过去了到现在仍未推出，主要的原因仍旧是处理好各方面的利益关系，如果当时适时推进改革不至于出现房地产价格飞涨的局面，目前房地产市场低迷正处于去库存阶段，适时推进房地产税改革更加困难。

四、如何平衡好中央地方财政关系

当前情况下中央到地方财政都比较困难，尤其是一些基层政府，机构运行的经费都不足。有的建议提出推动财力下沉支持地方，面对当前的情况中央财政适当增加赤字，转移到地方特别是基层是必要的，但是谋划新一轮财税体制改革面对的是中长期的结构性问题，需要解决的是整体性的机制问题。从全国财政数据中我们可以观察到中央地方财政关系处于失衡状态，2023年中央财政一般公共预算收入将近10万亿，地方本级收入11.7万亿，两者相加全国一般公共预算收入是21.7万亿，地方财政收入占比54%，中央占比46%。中央对地方的转移支付是多少？10.3万亿，也就是说中央给地方转移支付比自己的全部收入还多，有一部分是靠赤字融资转移给地方，而中央本级支出3.82万亿，赤字是4.16万亿元，也就是说中央本级支出全部依赖赤字，没有这样的国家。
除了上述数字，提供两个国际可比数据。成熟的市场经济国家，中央全国的收入一般占比60%以上，我们国家显然偏低，成熟市场经济国家中央支出占比普遍在50%以上，OECD国家平均为61%，我国的中央支出占比过低不足12%。出现这样的情况主要是中央和地方事权划分不合理，一些本来应由中央承担的事权确定为地方事权，或者中央和地方共同事权。
2023年共同事权转移支付是3.67万亿，是中央对地方转移支付的最大项。涉及全国统一市场的事权下放给地方管理，当地为了自身的利益常常放松管理。社会养老保险事关全国统一劳动力市场，应当作为中央事权。但长期作为共同事权。2018年，城镇企业职工基本养老保险开始向全国统筹过渡，现在虽然企业职工的养老金由国家税务总局统筹征收，但是仍由当地的社保管理机构核定，为了保持当地的竞争力，各地核定的基数普遍低于国家规定的标准。
2022年提出了加快全国统筹，但目前仍处于过渡阶段，最终需要过渡到中央统收统支统一管理。事权划分很多不合理就不多讲，结果造成我国中央公务员占全国公务员比重仅为6%，按照相同的口径OECD国家平均为41%。刚刚说的中央和地方的事权和支出责任划分主要是中央和省级，省以下也类似。
这样一种制度安排是为什么？因为上级政府更愿意通过下发文件、下达指标给下级政府，自己通过各种类型的检查督察，考核落实情况，这样一项制度总体看效力不足。推动财力进一步下沉，不是下一步改革的方向，而是应该提高中央支出占比，将不应当下放到地方的事权收上来，由中央直接管理。

五、当前形势下如何调整财政政策

当前的经济形势虽然制造业基本稳定，进出口贸易比较正常，但居民和企业预期不足、信心不足、消费不足、民间投资不足。下一步经济发展可能会更加困难，在这种情况下需要适时调整预算增加赤字，最好在8月份全国人大常委会会议期间就推出，全国财政赤字率应当提高三个百分点以上，按今年GDP预计规模赤字应当增加4万亿元以上，主要是增加中央财政赤字。
增加财政收入一部分可以用中低收入家庭阶段性的直接补贴，可以推动消费，目前“金税四期”已经上线运行，可以比较清晰地得知各个家庭收入状况，中央财政补贴资金可以直达。大部分可以转移给地方，缓解地方财政困难，并坚决遏制地方收过头税和乱收费。地方财政也可以增加1万亿左右的赤字，按照《预算法》地方赤字需要通过发行一般债弥补，只能用于建设性支出，但是不需要增加新的建设性项目。现在政府投资拉动作用已经越来越小，近几年来相当多的政府投资项目对企业欠资极大地伤害了政府的公信力，是企业信心不足的重要原因。一般债融资的收入可以全部用于偿还对企业的欠资，结合坚决遏制地方收过头税和乱收费，可以提振企业的信心，推动民间有效投资。
还需要认识到，最重要的是进行体制改革，推动经济运行机制转换。目前影响经济社会高质量增长的主要障碍，是城乡二元结构。十八届三中全会决议指出，城乡二元结构是阻碍城乡融合发展的主要障碍。2021年的中央农村工作会议总书记指出，从目前到2035年是破除城乡二元结构的窗口期。按照现在的经济形势，改革步伐应当加快。城乡二元结构就是土地和劳动力在城乡之间实行不同的制度。改革土地二元结构相对来说更为困难，目前可以先改革劳动力二元结构，也就是改革城乡户籍制度。如果户籍不再区分城镇和乡村，目前约2亿进城农民就可以安心消费，安心购房，安心就业，可以提高他们30%的实际消费，也会对住宅带来大量的需求。难点在于如何提供相应的基本公共服务。可以将部分应当由中央履行的事权和支出责任上划中央，由中央直接管理。相应地减少对地方的专项或者共同事权转移支付，中央财政资金不足的部分可暂时用赤字融资。在一段时间之后必须增加税源，否则财政的可持续性会受到冲击。比较可行的是提高增值税税率，并严格做到即时留抵退税，是作用比较大难度比较小的做法，可以有效地增加财政收入。
以上分析表明：财政确是国家治理的基础和重要支柱，谋划新一轮财税体制改革需要面对一些绕不过去的难题。尤其是提高财政占国民收入的比重，改进和改革税制，设置地方税种，平衡好中央和地方的财政关系，这都面临着调整和改进国家治理方式，都有不同的认识问题，都需要调整相关利益。在当前的经济形势下，还需要平衡好短期政策和推出根本性改革的时机问题。

作者介绍：

楼继伟：全球财富管理论坛理事长，财政部原部长、全国社保基金理事会原理事长，第十三届全国政协常委，外事委员会主任。曾历任：上海市经济体制改革办公室副主任，国家体改委宏观调控体制司司长，贵州省副省长，财政部副部长，党组副书记，国务院副秘书长(正部长级)，机关党组成员兼国家外汇投资公司筹备组组长，中国投资有限责任公司党委书记，董事长兼首席执行官。2013年3月任财政部部长，党组书记。2016年11月至2019年3月任全国社会保障基金理事会理事长。系中共第十七届中央委员会候补委员、第十八届中央委员会委员、中共第十六届中央纪律检查委员会委员。第十三届全国政协常委、外事委员会主任。在《中国财政》《财政研究》《人民论坛》《求是》等重要期刊上发表论文200余篇，其中论文《中国需要继续深化改革的六项制度》曾获第十五届孙冶方经济科学奖论文奖；出版《中国政府间财政关系再思考》《楼继伟改革论集》等多部著作，其中《中国政府间财政关系再思考》一书获第20届孙冶方经济科学奖。

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