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余斌：《中国经济：挑战与出路》
2025-04-25 15:34:43
演讲人：余斌（第十四届全国政协委员，国务院发展研究中心原副主任）
当前的中国经济要克服的挑战包括：有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升等。当前必须把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革，以守正创新方式办好自己的事，不断培育经济增长新动能、新优势，因地制宜大力发展新质生产力，持续推动高质量发展，就能在激烈的国际竞争和大国博弈中始终立于不败之地。为此，第十四届全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任余斌围绕“中国经济的挑战与出路”主题发表了自己看法和建议：
一、经济发展面临的主要挑战
党的二十大报告提出，到2035年基本实现现代化，人均GDP迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平。2024—2035年，按照现行汇率和价格水平测算，我国GDP年均增速达到4.53%，到2035年人均GDP才能超过2万美元的发达国家门槛值。要想达到中等发达国家水平，年均经济增速则需要保持5%以上，且不断提高我国经济的国际竞争能力，从而保持人民币兑美元汇率的持续升值。在经过了三年新冠疫情的反复冲击、房地产市场深度调整、地方政府债务风险集中暴露和外部环境深刻变化之后，实现这一目标面临多重挑战。
从国际比较看，2021年我国经济总量相当于美国的77.2%，2022年下降到70.6%，2023年进一步下降到65.4%。我国经济总量相当于美国的份额连续两年下降，是改革开放40多年没有遇到过的情况。原因主要有两个方面：一是我国面临一定的通缩压力，而美国面临通胀压力，由此导致中美两国GDP名义增速出现了明显的差异；二是美联储为遏制通胀持续大幅度加息，导致美元不断走强，包括人民币在内的其他货币兑美元出现贬值。总体上看，我国作为一个快速崛起的新兴大国，中美两国经济总量差距持续缩小的中长期趋势并没有改变，但个别年份出现反复在所难免。
2023年年底，美国《外交事务》杂志就“中国能否在经济总量上超过美国”，对全球35位重要专家进行了问卷调查。其中，15位、占43％的受访者持肯定态度；13位、占38％的受访者持否定态度；7位、占20％的受访者持中性态度。同时，分析美国企业研究所、美国国家经济研究局等10家智库近一年来发布的相关研究报告，对这一问题持肯定态度和持否定态度的各占一半。
不仅如此，“中国见顶论”“中国衰落威胁论”广为流传。这些观点认为中国国力已经达到顶峰并开始下降，不仅难以超越美国，而且即将走向衰落的中国将给美国和世界带来严峻的挑战和威胁；当前中国经济发展面临自身难以克服的困难和挑战，如债务困境、国企效率低下、民企融资难、资源耗尽、粮食安全压力加大、人口红利消失、创新动力不足、外部环境恶化等，“中国经济已步入改革开放以来最漫长的减速期，面临着最严重的大国衰落”。
此外，美国极力渲染“中国产能过剩论”。他们认为中国政府倾向于刺激生产而非消费，导致内需疲软和产能过剩；为扭转经济困境，将国内廉价商品销往全球，且背后有中国政府廉价贷款等支持；产能过剩不仅存在于清洁技术等新兴行业，甚至遍及整个工业部门，威胁美西方和新兴经济体，对各国企业、就业乃至市场经济构成生存威胁；这是继20多年前冲击全球制造业后的“中国冲击2.0”。
我国经济运行究竟面临哪些困难？2023年年底召开的中央经济工作会议指出，进一步推动经济回升向好，需要克服以下六个方面的困难和挑战。
一是有效需求不足。主要表现为有收入作为支撑的消费需求不足，有合理回报的投资需求不足，有本金和债务约束的金融需求不足。
二是部分行业产能过剩。在实地调研中两方面情况比较突出：一方面，在新能源汽车、锂电池、太阳能光伏等新兴产业领域，在地方政府“内卷式”招商引资的推动下，生产能力快速扩张，明显超过现有需求水平；另一方面，在房地产行业深度调整过程中，与之直接或间接相关的钢铁、水泥、建材、家具、家电等行业需求明显收缩，而产能调整相对缓慢。
三是社会预期偏弱。部分民营企业家预期不稳、信心不足，不想投、不敢投、不愿投，躺平甚至外逃。一些普通群众对未来收入前景持有过度悲观的预期，减少消费、增加储蓄、提前还贷等。
四是风险隐患仍然较多。在化解房地产泡沫、地方政府债务风险和中小银行风险的过程中，取得了一些积极进展，但各地区进展、成效存在差异，部分地区问题仍然比较突出。
五是国内大循环存在堵点。构建全国统一大市场是实现资源配置效率最优化和效益最大化的前提，但地区封锁、行业分割、行政垄断等相关案例时有发生。同时，美对我脱钩、断链、“小院高墙”“大院铁幕”等，导致一些行业面临“卡脖子”风险。
六是外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。主要表现为全球经济增长相对低迷和单边主义、保护主义、逆全球化思潮蔓延等。
二、全面客观冷静看待当前经济形势
在9月26日召开的中央政治局会议上，习近平总书记强调，要全面客观冷静看待当前经济形势，正视困难、坚定信心。如何正确看待当前经济形势？可以从以下四个维度综合考量。
第一，疫情对市场主体资产负债表和收入预期的冲击需要逐步调整和修复。新冠疫情期间，全员核酸检测、全员疫苗，封城、隔离等，对控制疫情扩散、蔓延是十分必要的，但也导致地方政府抗疫相关支出大幅度增加；由于经济活动时常中断，财政收入尤其是税收增长明显下降，叠加近年来房地产市场深度调整，这是当前地方政府债务压力凸显的重要原因。三年抗疫消耗了国民财富，改变了企业的经营方式和员工的就业模式，也改变了全球产业链供应链格局。由于我国制造业成本低、效率高，自2012年以来，保持了全球第一制造业大国地位，制造业增加值占全球比重在30％左右。疫情期间，美欧国家提出“不能把所有的鸡蛋放在成本最低的篮子里”，跨国公司在华战略从“在中国为世界”逐步调整为“在中国为中国”，采取“中国＋1”“中国＋N”，近岸外包、友岸外包等方式，逐步摆脱对我国制造业的过度依赖。2023年是新冠疫情防控平稳转段之后经济恢复发展的重要一年。显然，调整和修复疫情的“疤痕效应”，可能还需要一段时间。也就是说，当前我国经济运行正处在遭遇三年新冠疫情反复冲击之后的调整和修复阶段，存在一些困难和挑战难以避免。
第二，百年变局加速演进，美国将未来 10年作为遏制中国崛起的战略窗口。近年来美国对我实施西化、分化、弱化战略，目的就是在美国衰而未落、中国将强未强的阶段，取得与中国战略竞争的胜利。美国在《国家安全战略》中，将中国描述成唯一既有重塑国际秩序的意图，也有越来越多经济、外交、军事和技术力量来推进这一目标的竞争对手。美国以维护现有国际秩序为幌子，拉拢越来越多的盟友共同围堵遏制我国，由此导致我国发展外部环境的深刻变化。特朗普上台之后还将进一步采取措施，比如对中国出口到美国的商品征收高额关税；将在四年内停止对中国生产的必需品的进口；对中国商品通过第三国出口到美国的避税行为予以严厉打击，等等。百年变局加速演进，对我国外贸出口、利用外资、科技进步、产业升级等都构成了重大冲击，这是当前经济发展面临诸多困难的主导性因素。
第三，坚决纠正影响长期发展的重大隐患，短期内必然产生收缩效应。近年来党中央坚决触碰并纠正一系列可能影响经济长期稳定发展的重大隐患，如抑制房地产领域快速膨胀和房价攀升的风险，处置地方政府债务快速扩张和无力偿还的风险，纠正民营经济垄断和资本无序扩张，持续推进生态环境保护和治理，等等。显然这些问题都是过去击鼓传花、多年积累形成的。如果放任这些矛盾、风险进一步累积，将来处置难度更大，付出的代价更高。纠正这一系列可能影响经济长期稳定发展的重大隐患，短期内必然产生一定的收缩效应。就房地产市场调整而言，2003—2020年，房地产开发投资年平均增长19.9％，2022年和2023年分别下降10％和9.6％，2024年1—11月的降幅达到10.4％。房地产对经济增长、就业、财政税收、居民财富、金融稳定都具有系统性影响，且与地方政府债务风险、中小银行风险相互交织，在加大经济下行压力的同时，容易引发区域性风险。但是，随着这些矛盾风险的逐步处置和化解，将有利于中长期经济稳定健康发展。
第四，从国际比较和发展阶段看，尽管近年来我国经济发展面临诸多困难挑战，经济增长持续承压，但经济增速仍然显著高于全球平均增速，也高于其他国家在相同发展阶段的平均增速。据国际货币基金组织测算，过去四年全球经济年均增长2.4％。2020—2023年四年间，我国经济年均增速达到4.7％，比同期全球经济年均增速高2.3个百分点。按现价美元计算，全球78个经济体人均GDP跨越1万美元后10年，GDP年均增速为3.7％。2020年我国人均GDP跨越现价1万美元后，经济年均增速仍达到了5％左右的水平。
综合以上四个维度的分析，对于当前经济运行状况，要正视困难，也要坚定信心，既不能盲目乐观，也不能妄自菲薄。针对经济运行中存在的问题，一方面需要积极推动党中央已经确定的一揽子增量政策的贯彻落实，即加强宏观经济政策逆周期调节，着力扩大国内有效需求，加大助企帮扶力度，促进房地产市场止跌回稳，大力提振资本市场等；另一方面，需要深入学习贯彻落实党的二十届三中全会精神，推动重点领域和关键环节体制机制改革，加快标志性改革举措的落地见效，释放经济增长潜力和空间。
三、经济结构调整的基本趋势
世界银行用人均国民总收入（GNI）把世界上所有国家分为四类，即低收入国家、下中等收入国家、上中等收入国家和高收入国家。2024年7月初，世界银行公布了2023年的分类标准，高收入国家起点确定为人均GNI为14 005美元，比上一年提高了160美元。同时，世行用三年平均汇率测算我国2023年人均GNI为13 400美元。因此，2023年我国人均GNI与世行确定的高收入国家起点之间仅相差605美元。综合考虑我国经济增长、人民币兑美元汇率，以及世行分类标准的逐年提高，未来两年，我国人均国民总收入将翻越高收入门槛，进入高收入国家行列。
与已经进入高收入的国家相比，我国在供给结构、需求结构等方面都存在明显差距。差距就是经济发展的潜力和空间，就是中国式现代化新征程上经济增长的新动能，也是未来经济结构调整的基本方向。
从供给结构看，我国服务业增加值占GDP比重明显偏低。2023年，我国服务业增加值占GDP比重仅为54.6％。高收入国家平均达到69.1%，我国比高收入国家平均水平低14.5个百分点。我国人口众多，中等收入群体规模全球最大，现阶段居民消费从以实物商品为主更多转向服务消费。在消费结构升级过程中，服务消费已成为居民消费增长的主要动力。2013—2023年，居民人均服务消费年均增长8.7％，高于商品消费2.4个百分点，占人均消费的比重从39.7％提高到45.2％。这些为下一阶段服务业加快发展和增加值占GDP比重不断提高，奠定了坚实的需求基础。因此，从供给结构变化趋势看，我国服务业领域孕育着巨大的发展空间，到2035年基本实现现代化时，我国服务业增加值占GDP比重，将接近高收入国家目前的平均水平，即70％左右。
“十四五”规划和二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），强调了未来服务业发展的战略重点：一是生产性服务业向专业化和价值链高端延伸；二是生活性服务业向高品质和多样化升级。按三次产业划分的就业人员构成中，2023年我国服务业就业人员占比仅48.1％，比美国低31个百分点。在制造业出现智能化、数字化、机器换人、黑灯工厂等趋势的背景下，服务业创造同样的GDP，可以创造出更多的就业岗位。因此，服务业加快发展将有效缓解目前的就业压力，为居民收入和消费增长提供有力支撑。
从需求结构看，我国居民最终消费占GDP比重明显偏低。目前我国居民最终消费占GDP比重不足40％，高收入国家平均接近60%，比我国高20个百分点左右。美国只有3.3亿人口，但一直是全球最大的消费市场。我国消费占比低，消费市场规模与美国相比存在明显差距。居民消费受多重因素影响。现代经济学创始人凯恩斯提出消费是收入的函数，消费是由收入决定的；货币学派创始人弗里德曼认为，收入是流量，财富是存量，消费取决于存量财富；预期学派认为消费取决于对未来的预期。当前促进消费稳定增长需要从收入、财富、预期等多方面入手，综合施策、久久为功。习近平总书记指出，使老居民有稳定收入能消费、没有后顾之忧敢消费、消费环境优获得感强愿消费。同时，党的二十大报告和二十届三中全会都强调了“两个提高、两个规范”的收入分配改革重点，即努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；规范收入分配秩序，规范财富积累机制。消费需求的稳定增长和国内市场规模的不断扩大，从而建立起以国内大循环为主体的新发展格局，将有效缓解外部环境变化对我国经济发展的影响和冲击。
在7月30日中央政治局会议上，习近平总书记从中长期经济发展的角度强调了三个重点。一是以提振消费为重点扩大国内需求。长期过度依赖投资扩张拉动经济增长，必然带来地方政府债务规模的不断积累、产能过剩和投资的边际收益递减等。二是经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费，增强中低收入群体的消费能力和意愿。在坚持以经济建设为中心的同时，高度重视社会领域的投资和建设，在消除居民未来生活中的不确定性和风险等方面，承担起政府应尽的责任，提高老百姓的获得感和幸福感。三是把服务消费作为消费扩容升级的重要抓手，支持文旅、养老、育幼、家政等消费。这些重大判断与供给结构、需求结构的国际比较得出的结论是高度一致的。
四、深化改革，理顺重大关系，防范化解风险
党的二十届三中全会通过的《决定》指出，改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。
（一）高度重视社会领域的投资与建设
《决定》指出，完善促进机会公平制度机制，畅通社会流动渠道。当前，需要充分发挥各类社会组织的作用，增强社会自我净化、自我约束、自我管理的能力，形成积极向上、健康、包容的社会氛围，有效解决社会转型滞后于经济转型的问题，形成有效市场、有为政府与活力社会之间的良性互动。
社会性支出是指公共机构向家庭和个人提供的福利性经济援助，实质是政府向家庭和个人转移收入，或者减少其支出负担的支持政策，包括养老、失业待遇、失能待遇、遗属福利、医疗卫生、家庭福利、住房和其他社会政策等。2022年我国社会性支出占GDP比重约为11％，较经合组织成员低10个百分点，较经合组织成员同一发展阶段低约4个百分点。如果政府在社会建设中没有承担起应尽的责任，那么未来生活中的不确定性和风险完全转嫁给家庭和个人承担，“有钱不敢花”的问题将难以得到解决。
（二）站在新的历史起点上认识政府与市场的关系
《决定》指出，更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环。这就需要纠正政府越位、缺位、错位和干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题。
在追赶的早期阶段，与发达国家差距大，工业化、城镇化快速推进，对城市建设、基础设施等提出巨大需求，经济生活中大量确定性的任务需要完成。充分发挥政府集中力量办大事的优势，可以加快追赶进程，缩短追赶时间，实现挤压式经济发展。当越来越多的行业达到技术前沿，以及消费需求日益多样化之后，面对不确定性决策，过多依靠政府容易犯方向性错误。管住政府这只“有形的手”，更好发挥市场机制的作用，从集中决策转向分散决策，让企业在不断试错的过程中找到正确的方向。
（三）实现更高效率、更加公平的发展
改革开放之前，我国实现的是平均主义、“大锅饭”的分配制度，居民收入、财富差距是世界上最小的国家之一。改革开放之后，居民收入、财富差距不断扩大，2022年居民收入基尼系数达到0.467，高于经合组织38个成员公布的平均0.321的水平，成为收入差距最大的国家之一。事实证明，只强调公平而完全忽视效率，或者只强调效率而完全忽视公平的做法来处理二者之间的关系，都是极端错误的。
从中国式现代化分两步走的目标看，2035年基本实现现代化，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展；本世纪中叶，建成社会主义现代化强国，全体人民基本实现共同富裕。在中国式现代化的新征程上，一方面需要以更高效率，不断提升综合国力和国际竞争力；另一方面需要更加公平，不断缩小收入、财富差距，促进社会公平正义。
（四）妥善化解地方政府债务风险
《决定》对化解地方政府债务风险主要提出了三方面的重大改革举措。一是建立地方政府新的稳定收入来源，逐步摆脱对土地财政的过度依赖。比如，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；优化共享税分享比例；地方附加税授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。二是规范地方政府行为。比如健全专家参与公共决策制度，解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题。三是减少政府支出。比如适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，稳妥推进人口小县机构优化。
同时，《决定》强调规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。地方政府“内卷”式招商引资，既破坏公平竞争秩序和统一大市场建设，也导致产能过剩和地方政府财力紧张。严守招商引资底线红线，不得违规实施财政和税收优惠；不得违规实施用地优惠；不得突破资源环境制度和政策规定；不得违规举债招商引资。
（五）促进房地产市场向新模式平稳过渡
当前，房地产市场供求关系发生重大变化,传统的“高杠杆、高负债、高周转”发展模式难以为继，住房总需求中刚性需求放缓、改善性需求上升。同时也要看到，2023年我国常住人口城镇化率仅为66.2％ ，户籍人口城镇化率为48.3%，农村人口向城镇转移仍有很大空间；在存量住房中，房龄在20年以上的占28％，没有电梯的占41％，“幸福通勤”(通勤距离在5公里以内)比重呈下降趋势；城镇老旧小区改造提升居住品质的需求量大面广。房地产需求仍有巨大的潜力和空间。
《决定》指出，加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。
五、我国经济发展具有四大显著优势
在看到经济发展面临困难和挑战的同时，也要看到我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。经过改革开放40多年的不断积累，我国经济发展具有以下四个方面的显著优势。
一是社会主义市场经济的体制优势。我国基本经济制度的突出特点是社会主义制度与市场经济的有机结合，可以有效化解资本主义市场经济条件下难以克服的固有矛盾。
二是超大规模市场的需求优势。当前我国市场规模与美国相比有一定差距，但随着经济稳定发展、居民收入水平提高和消费结构升级，我国一定会成为全球最大的消费市场。加快构建以国内大循环为主体的新发展格局，可以有效对冲外部环境变化对我国的影响和冲击。
三是产业体系配套完整的供给优势。我国是全世界唯一一个拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，既可以快速响应需求侧的结构升级，也可以把创新成果便捷地转化为生产能力。
四是勤劳智慧的广大劳动者和企业家等人力优势。随着劳动力素质持续提升，在人口数量红利趋于下降的同时，人口质量红利正在加速积累和逐步显现。
“十五五”期间，只要以守正创新方式办好自己的事，不断培育经济增长新动能、新优势，因地制宜大力发展新质生产力，持续推动高质量发展，就能在激烈的国际竞争和大国博弈中始终立于不败之地。
嘉宾介绍：
余斌：国务院发展研究中心学术委员会秘书长、研究员，第十四届全国政协委员，国务院发展研究中心原副主任、党组成员，享受国务院政府特殊津贴专家、有突出贡献的专家，中国经济50人论坛成员。1987年7月毕业于北京大学经济学专业，1987年7月参加工作，1993年10月加入中国共产党。1987年至1989年在浙江大学经济系任教；1992年3月至2022月5月，历任：国务院发展研究中心经济综合研究部研究室副主任、主任，办公厅机要秘书，企业研究所副所长，宏观经济研究部副部长，中国经济时报社常务副社长、常务副总编辑，中国经济时报社社长、党委书记、总编辑，宏观经济研究部部长，国务院发展研究中心党组成员、兼任办公厅主任、新闻发言人等职；2022年6月至2024年8月，任国务院发展研究中心党组成员、副主任；现任第十四届全国政协委员、经济委员会委员，国务院发展研究中心学术委员会秘书长。余斌长期从事宏观经济分析、区域经济发展和企业发展战略等领域研究。先后多次参与中央经济工作会议有关文件和“两会”政府工作报告的起草。在《人民日报》《经济日报》《中国经济时报》《管理世界》《财贸经济》《经济学动态》等报刊、杂志发表论文300余篇。近年来出版了《走向富强社会—30年宏观经济回顾》《资产泡沫—国际经验与中国现状》《国民收入分配—困境与出路》《中国式通货膨胀》《追赶接力—从数量扩张到质量提升》《从反危机到新常态》等著作。余斌研究员逻辑严谨，观点独特，多次受邀经济论坛发表重要演讲，深受企业高管欢迎。
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