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刘纪鹏：《循序渐进推进中国特色的电力改革》

来源： 名家讲堂 日期：2026-01-26 点击：902 属于：大咖观点

作者：刘纪鹏（中国政法大学教授，资本金融研究院原院长）

电力行业关乎国计民生，是国民经济的重要支柱产业。改革开放以来，电力工业持续快速发展，在发展速度、规模和质量方面取得了巨大成就，改革与发展贯穿其中。在政府有形之手和企业竞争环节无形之手的优化组合中，我国电力产业实现了“三个最”的发展，即付出代价最小、发展速度最快、取得成就最大，而且没有发生太大的安全事故。电力发展的最大亮点在于方法论，既借鉴西方经验，又尊重中国国情，循序渐进，走出了一条中国特色的发展之路。

一、如何理解电力体制改革的目标

电力体制改革的目标到底是什么？市场经济是消费者主导的经济，电力改革的终极目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益。而打破垄断、引入竞争、培育完善市场、降低电力成本和提高电力工业效率仅仅是实现这一终极目标的手段而已。分清楚电力改革的手段和目标至关重要，二者不能混淆，更不能替代。
改革并不是目的，改革只是手段。改革要循序渐进、可逆，而不能是“破碎式”改革而没有回旋余地。2002年启动的电改，网厂分开后，虽然发电主体多元化了，但竞价上网未能实现，国家电网对发电企业统购包销的购电模式并未改变，人们期待的大用户和厂商直接见面、国家电网仅收过网费的新模式也未能推出。2015年新一轮电改启动，核心是“放开两头、管住中间”，逐步放开增量配电与售电业务，引入多元化的市场主体，形成竞争充分的市场体系。我国电力改革历经多年徘徊，终于避免了“休克疗法”拆分电网的“破碎式”改革，驶入从增量售电侧入手推进电力改革逐步走向深入的“大船慢掉头”的正确航道。
从电力工业的特点来说，我国电力改革应当做到保留自然垄断，打破经济垄断，废除行政垄断，即通过厂网分开，把发电和售电环节推入竞争领域，把输电和配电环节保持在自然垄断领域；同时，在监管环节，废除旧体制形态下以电价及投资立项方面的行政审批为核心内容的行政垄断。

二、未来电改的关键突破点在哪

未来改革中，仍要高度重视电力改革的方法论，选准下一步电力改革的方向和切入点。纵观过去中国电改历史进程，我的结论是：中国未来电力改革方向的出发点应该是从打破电价垄断审批入手，而不是从电网入手进行简单拆分。电改方面，我觉得主要有三个关键点需要突破。
第一，政府的角色问题。改革核心问题在于电价，这是市场体制和计划体制的区别之处，也是判断是政府管电办电还是在政府指导下发挥市场经济企业主体作用的重要因素。电改要突破就得在电价上突破，而改革最难点，应该是电价背后政府这只有形的手。而这只手恰恰是改革者自身在负责，改革者肯不肯放弃自己手中的审批权，尊重市场的规律，这恐怕是改革当中的难点。
第二，电网和电网公司的边界问题。中国要办全国的大网，大网意味着大市场，但大市场不一定都是大公司。在运营当中，电网的自然边界和企业的组织边界并不是永远平衡统一。某些情况下，全国电网是由一家电网公司来管。但从长远看，全国大网也可以由几家公司通过市场合同、协议来共同管理。所以，全国一张大网并不妨碍电网组织体打破垄断实行竞争的变革。
第三，电力体制改革的依法治电问题。目前电力法制不健全，法律体系不适应，电力法至今还未更改。电力法由谁来改？如果是部门立法，免不了要强调部门利益。如果改变立法，有可能会革到自己，一直未能出台。但是，法律终归必须得跟上。

三、电力企业未来的发展方向

电力实施产融结合是未来重要的发展思路。第一，电力是国民经济的第一基础产业，电价不能无限地涨。因此起步初期，不管在城市国家基础设施的铺设上，还是特高压及新技术新业态的应用上，电力都事关国家的生态、经济、政治安全。所以，在国家资金有限情况下，要尽量调动电力企业的积极性。
首先，产融结合可以为电力主业服务。电力作为重要的实业领域办金融，是最好的金融为实体经济服务。电力企业的发展需要运用多种资本金融手段，股票、债券等。产融协同能弥补电力创新发展投资的不足，同时这也是重要的市场经济转型的核心内容。这对国家的产业体制改革、金融体制改革也有重要意义。
其次，产融结合可以规避风险。电力人办金融、产业办金融，首先作为服务平台为内部成员服务，如电力的期货交易、证券、租赁等，大量的非银行金融机构尤其适合电力产融结合。电力人把金融用在自己服务平台上，可以控制金融风险。
所以，从电力入手实现产融结合，以产品经营为体，资本经营为用，虚实结合，是脱虚向实的有效方式。从国际经验看，电力产业本身跟金融的结合也有很多成功经验。所以，电力企业发展中如何发挥好市场的作用，如何挖掘潜力，集中财力，产融结合是非常有效的方式，而且是最好的产业结合领域，未来一定会大有作为。

作者介绍：

刘纪鹏：中国政法大学二级教授、博士生导师，中国政法大学资本金融研究院原院长、中国政法大学商学院原院长，中国财政科学研究院研究生导师，中国企业改革与发展研究会副会长，中国上市公司协会独立董事委员会副主任，全国人大《证券法》《企业国有资产法》《证券投资基金法》和《期货交易法》起草小组成员，著名股份制和公司问题专家，高级经济师、注册会计师。刘继鹏教授擅长大公司股份制、集团化和国际化理论与实践教学与咨询工作，出版专著6部，发表学术论文超过100篇，主持重大科研课题超过20项。先后获得：第8届北京市高等教育教学成果奖一等奖、和讯华文财经图书大奖” 金融投资奖、中国社科院优秀论文二等奖等学术奖项和2005中国证券业年度人物，2006影响中国金融十大专家，2006中国证券业年度人物，2009年度和讯财经博客最强财经声音，2010中国证券市场二十年最具影响力人物，第十三届中国上市公司董事会“金圆桌奖”最具影响力独立董事，2020中国十大品牌年度人物，首都经济贸易大学工商管理学院杰出校友等社会荣誉称号。近十年主持了国家电力公司、中国航空工业集团公司、中铝公司、海尔集团、海南航空、万向集团、李宁公司和天津开发区总公司等270 多家各类企业的股改上市、公司战略、并购重组及投融资方案设计，这些企业遍及二十多个省市和众多产业。他被媒体称为“企业股改第一人”。

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