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陈彦斌：《抓牢宏观经济治理体系的改革重点》

来源： 名家讲堂 日期：2025-10-19 点击：1021 属于：大咖观点

作者：陈彦斌（中国社会科学院工业经济所所长，教授）

科学有效的宏观经济治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是构建高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分。近年来，我国在宏观经济治理实践上取得了一系列创新性成果，宏观经济治理的内涵不断明晰、实践不断丰富、体系不断健全、成效不断显现。党的二十届三中全会围绕进一步全面深化改革，对健全宏观经济治理体系作出重要部署，强调“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。

一、从宏观调控到宏观经济治理的必然性

改革开放以来，我国宏观调控体系不断完善，对保持经济高速增长发挥了重要作用。近年来，随着国内外宏观经济环境的显著变化，宏观经济运行的相关逻辑已经发生改变。传统宏观调控方式的有效性出现了一定下降，需要不断完善创新并突破原有范畴局限，进一步升级到宏观经济治理的新高度，以更好地适应经济发展规律，推动经济量质齐升。
这是应对日趋复杂的宏观经济环境的需要。当前，我国经济面临的内外部环境复杂多变。就外部环境而言，全球经济增速放缓，地缘政治冲突频发，贸易环境严峻。就内部环境而言，我国正处在经济结构转型的关键阶段，周期性矛盾和结构性矛盾相互交织，需求侧冲击和供给侧冲击相互叠加，人口老龄化等重要因素对经济短期与中长期发展均带来影响。为了应对多样化的经济冲击，政策目标会有所增加，而政策工具也应随政策目标的增加而增加，否则宏观政策就会面临少数工具在多数目标之间的权衡取舍问题，调控效率必然下降。因此，面对更为多源、复杂的经济冲击，需要从宏观调控转为宏观经济治理，兼顾多重目标，统筹各项政策，如此方能显著提升宏观政策的效率。
这是破除制度瓶颈和机制障碍的需要。现阶段，我国经济运行中仍存在一些深层次障碍，这是货币政策和财政政策等宏观政策本身难以解决的，需要从体制机制入手才能更好地予以应对。例如，总需求结构中的居民消费占比偏低，单靠货币政策难以应对，需要不断完善扩大消费长效机制。又如，实施积极的财政政策要以税收制度调整和央地财政关系优化为支撑，而这需要持续深化财税体制改革。体制机制障碍一定程度上阻碍了宏观政策的传导，削弱了调控效果。宏观经济治理体系不仅包含宏观政策体系，如财政政策、货币政策等调控工具，还涵盖一系列改革举措与制度安排。各部分之间的相互协调，有助于疏通宏观政策的传导渠道，使宏观调控更高效地发挥作用。因此，从主要运用传统政策工具的宏观调控升级为融入体制机制改革举措的宏观经济治理，有助于打破既有制度瓶颈和机制障碍，进一步释放市场活力，从而提高宏观政策效能。
这是适应新质生产力培育和蓬勃发展的需要。传统宏观政策理论是在工业经济时代经济运行规律基础上提炼形成的，与之相配套的宏观政策体系适应的是传统生产力。新质生产力主要由人工智能等技术革命性突破所催生，能够形成全新产业组织形态并带来生产要素组合方式的巨大变化，这对宏观调控方式提出了新要求。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确强调，健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚。有鉴于此，变革传统宏观调控方式，将宏观调控升级为宏观经济治理，才能够更好地适应数字经济时代的经济运行规律，推动新质生产力发展。

二、构建宏观经济治理体系的条件和优势

从宏观调控体系向宏观经济治理体系的转型升级，不仅是时代之需，更是发展之要，而构建这样一套体系所需的基础条件同样至关重要。综合来看，我国已经具备了构建宏观经济治理体系所需的多方面条件，不仅拥有稳固而雄厚的物质基础作为支撑，还兼具独特的体制优势、科学的方法论以及长期的实践积累等要素。
集中力量办大事的优势有助于宏观经济治理体系中的众多政策有效形成合力。集中力量办大事的优势主要体现在国家应对重大任务、解决复杂问题、推动关键项目时的强大执行力。各部门能够迅速协调、统一行动、形成合力，从而确保战略决策迅速落地并取得实际成效。这一优势已经在新中国成立以来重大科技攻关、重大工程建设等过程中得到了充分彰显。集中力量办大事的优势为构建宏观经济治理体系提供重要保障，使得我国能够构建更为立体丰富的宏观经济治理体系，有效集中宏观经济政策、其他经济政策以及非经济性政策的调控力量，增强宏观政策取向一致性，确保多类政策有效形成合力。
坚持系统观念和抓主要矛盾的科学方法有助于宏观经济治理准确锚定核心目标。系统观念是具有基础性的思想和工作方法，坚持系统观念能够从全面、整体、关联的视角剖析问题和寻求对策，抓住问题的核心和关键，进而探索出更为精准有效的解决之道。抓主要矛盾是应对复杂问题的重要工作方法，如果从源头上找到解决问题的症结，其他次要矛盾也会迎刃而解。只有坚持系统观念，才能更好地将宏观经济治理的各组成部分有机结合，处理好存量政策和增量政策之间的关系，处理好宏观政策和改革举措之间的关系。只有抓住主要矛盾，才能在宏观经济治理体系的多重目标中根据经济形势变化找到核心目标，以重点领域或重点目标的突破来带动整个宏观经济治理效果的改善。
兼顾多重目标和统筹多项政策的长期实践有助于宏观经济治理体系扎实落地。改革开放以来，我国构建的宏观调控体系与西方宏观经济政策体系明显不同，在调控目标与调控工具上突破了单一目标、单一工具的调控框架。在政策工具上，我国宏观调控除了货币政策和财政政策等短期稳定政策，还包含五年规划等长期增长政策以及多种结构政策。在政策目标上，我国宏观调控体系与以短期经济和金融稳定为主要目标的西方宏观经济政策体系存在明显差异。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。从经济学角度来看，这包含三大宏观调控目标。一是短期经济和金融稳定目标。经济稳定即“保持经济总量平衡”和“减缓经济周期波动影响”，金融稳定即“防范区域性、系统性风险”。二是长期经济增长目标，即“实现经济持续健康发展”。三是经济结构优化目标，即“促进重大经济结构协调和生产力布局优化”。可见，我国宏观调控体系围绕短期稳定、长期增长和经济结构优化等维度进行了丰富的实践探索，具备更强的政策统筹能力。兼顾多重目标与统筹多项政策的实践优势，有利于我国在宏观经济治理中构建更全面更系统的政策体系，更好地发挥政策统筹优势，从而更有力地保障宏观经济运行。

三、坚持系统观念聚焦重点改革综合施策

健全宏观经济治理体系是一个复杂的系统工程，需要从“大宏观”视角把握经济发展内在规律，坚持系统观念，聚焦重点改革，从多个维度综合施策，从而提升宏观经济运行整体效率。
第一，健全国家经济社会发展规划制度体系，发挥国家发展规划战略的导向作用。习近平总书记明确指出，用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。从宏观调控的角度来看，国家发展规划能为引导经营主体预期和行为提供方向，并为经济社会发展提供稳定、连续的长期性战略指导。这不仅有助于明确长期增长目标，还有助于通过优化生产力布局等措施来实施结构政策，提升货币政策和财政政策的效率，并改善预期管理效果。在我国经济发展历程中，20世纪80年代制定的“三步走”战略和后来提出的新“三步走”战略均发挥了重要作用。下一阶段，完善国家经济社会发展规划制度体系仍将是健全宏观经济治理体系的改革重点，需要把握好以下几个方面。一是完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。这能够确保国家战略规划得到有效执行，推动国家重大战略深度融合，确保各项战略之间形成协同效应，从而发挥发展规划和重大战略对宏观调控的引导作用。二是围绕国家发展规划促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，推动经济健康发展。三是加强对发展规划实施过程的监测和评估。这既有助于确保国家发展规划按照既定蓝图坚决执行，也有助于坚持问题导向并采取动态调整机制，从而顺利实现宏观经济治理的目标。
第二，深化财税金融体制改革，为宏观经济治理体系提供体制机制层面的关键支撑。财税体制改革方面，需要保障财政收支平稳运行，以确保财政政策更加积极有效。具体来说，既要健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，又要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。在此基础上，应进一步建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，适度缓解地方政府面临的收支与债务压力，从而起到疏通财政政策传导渠道的效果。金融体制改革方面，应积极发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融，提高金融服务实体经济的能力，健全投资和融资相协调的资本市场功能，畅通货币政策传导机制。同时，加快完善中央银行制度，完善金融监管体系，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。由此，能够为宏观经济治理体系提供财税和金融领域体制机制层面的关键支撑。今年的中央经济工作会议提出，实施更加积极的财政政策，实施适度宽松的货币政策，打好政策“组合拳”。从宏观经济治理体系的系统视角来看，这结合了对明年经济工作的谋划考虑，关键要形成政策合力，进一步加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，引导更多资金投向实体经济、科技创新、民生消费等领域，更好激发全社会内生动力和创新活力，从而实现更好的宏观经济治理效果。
第三，增强宏观政策取向一致性，推动各项宏观政策形成合力。2022年中央经济工作会议提出“加强与宏观政策取向一致性评估”，2023年中央经济工作会议强调“增强宏观政策取向一致性”，2024年中央经济工作会议进一步提出“把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能”。在推动经济高质量发展的过程中，增强宏观政策取向一致性有助于推动经济主体形成一致预期和促使各类宏观政策形成合力，从而更好地统筹短期稳定、长期增长、经济结构优化三大重要目标。我国在协调稳定政策、增长政策、结构政策方面具备较多实践经验，通过宏观政策“三策合一”能够为增强宏观政策取向一致性的落地提供重要保障。当然，与政策协调配合的顶层设计还有待加强，需要进一步从理论层面加强对“宏观政策取向一致性”基本特征和制度保障的理解，设计有效实现路径，避免陷入认识误区，从而在实践中确保有效执行。
第四，健全预期管理机制，营造经济稳定发展的良好预期。我国的预期管理机制是不同于发达国家预期管理的一项重要创新，既涵盖了相关部委对人们预期的短期引导，也涵盖了中长期规划对预期的长期指引。近年来，中央不断完善预期管理机制，积累了不少宝贵经验，取得了良好成效。例如，通过政策解读、信息公开、新闻发布等方式，加强与公众的信息沟通，有效引导、协调和稳定社会预期。又如，突出发挥中长期规划的预期引导作用，对经济长期增长路径进行有效指引。下一步，要深化预期管理体制机制改革，进一步发挥我国预期管理体系的优势，将短期预期管理和长期预期引导相结合，稳定社会预期。尤其是加强适应性预期管理，切实扭转社会预期，形成经济改善和预期增强两者之间的良性循环，推动微观主体预期改善，进而从预期管理机制层面健全宏观经济治理体系，提升宏观经济治理成效。

作者介绍：

陈彦斌：中国社会科学院工业经济所所长、党委副书记，，二级教授，教育部长江学者特聘教授，教育部新世纪人才，享受国务院特殊津贴。兼任：甘肃省政府决策咨询顾问，中国宏观经济学者论坛召集人，《经济研究》编委，《光明日报》专栏作家，中宣部马工程首席专家，中央社会主义学院、国家检察官学院、北京理工大学、西北大学等院校客座教授。曾任首都经济贸易大学副校长，中国人民大学研究生院常务副院长、研工部部长、国家经济学教材基地首任主任、交叉科学研究院院长、经济学院副院长。陈彦斌研究宏观经济学，长期致力于构建中国经济学自主知识体系，提出宏观政策“三策合一”理论，将稳定政策、增长政策和结构政策纳入统一理论框架，可实现最优经济结构下的短期稳定与长期增长，解决传统理论难以应对的潜在增速下降问题；定期发布《三策合一指数报告》《宏观政策评价报告》。主持中央马工程、国家社科重大等20余项国家级课题；在《经济学动态》《金融研究》《世界经济》《中国社会科学》《经济研究》等国内外重要期刊发表200余篇学术论文，在《经济日报》《光明日报》《人民日报》等三报一刊发表40余篇理论文章；出版《〈道德经〉与中国特色宏观调控》《中国通货膨胀的预期、形成机制和治理政策》《行为资产定价理论》等多部著作。文章及报告多次获中央领导批示，曾受邀参加国务院总理专家座谈会，多次为全国政协机关等部委授课，经常性地受邀参加中财办、发改委和央行等部委专家座谈会。学术成果曾获得教育部高校科研究成果奖、宝钢优秀教师特等奖提名奖等多项奖项。

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