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徐奇渊：《美国关税战的3条主线和4种情形》

来源： 名家讲堂 日期：2025-10-15 点击：1043 属于：大咖观点

作者：徐奇渊（中国社会科学院美国研究所副所长，研究员、博士生导师）

2025年7月初，美国总统特朗普决定将所谓“对等关税”的实施日期从7月9日再次推迟至8月1日。尽管特朗普强调不会再次推迟，但他会不会再次临阵退缩？这在很大程度上取决于届时的经济金融数据表现。
同时，联邦巡回法院对于“对等关税”案件的审理，也将在7月31日举行口头辩论，在之后几周内公布的裁决结果会不会判决“对等关税”违法？之后的最高法院如何裁决？对于法律程序可能带来的不确定性，特朗普团队也早有准备，已经完成和正在进行中的232、301条款调查，将为其提供替代性关税工具。围绕上面三条主线，即经济金融数据表现、司法判决和替代性关税工具，对特朗普关税政策的演进方向进行分析。如果读者对三条主线比较熟悉，不妨直接阅读后面的四种可能情形。

一、美国关税战的三条主线

主线一：经济金融数据表现
4月9日，美国财长贝森特成功说服特朗普将“对等关税”生效时间延后90天。当时，一度有观点认为贸易鹰派的代表人物纳瓦罗不再重要，但实际上纳瓦罗仍在特朗普的核心团队当中（Navarro is down, not out）。特朗普暂停关税，只是因为一时的数据压力，尤其是国债，以及零售商游说中的通胀压力。因此，贝森特和纳瓦罗构成了跷跷板的两边。一旦经济金融数据持续向好，纳瓦罗这边就占上风，特朗普就会采取强硬政策。比如，近期经济数据稳健、美股持续创出历史新高的背景下，特朗普显然加码了对其他国家的压力。而一旦数据面临压力，贝森特这边的理性声音就会再占上风，关税政策就可能面临调整。政策如此反复之下，华尔街开始流行TACO交易。TACO是个双关语，原意是墨西哥卷饼，现在的意思是 Trump Always Chickens Out（特朗普总是临阵退缩）。TACO交易确实会熨平资产价格的波动，但这也可能鼓动特朗普更加冒进。总体上，根据经济金融数据这条主线，可能会出现：情形一，经济数据强劲、强势按期征税；或情形二，经济数据不佳、关税再次延期。
主线二：法院判决的变数
5月下旬，美国国际贸易法院裁定，特朗普以“贸易逆差”为由宣布国家紧急状态，进而发起对等关税的做法，超出了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的授权范围。因此，“对等关税”政策被判定违法。这一裁决令特朗普的关税计划蒙上阴影。不过，特朗普政府已上诉联邦巡回上诉法院。在上诉期间，政府成功申请到暂缓执行初审判决的紧急命令，暂时维持了既有政策。在7月31日，联邦巡回法院将举行口头辩论，并在之后几周内发布裁决结果。但是无论结果如何，败诉的一方都会上诉到联邦最高法院。因此，“对等关税”存废的最终判决权有较大可能掌握在最高法院手中。最高法院的态度具有决定性，这仍不完全确定。由此可能产生三种情形：首先，最高法院判决全面支持特朗普。此时，事态发展将回到特朗普政府根据经济数据进行选择的情形一或情形二，对此不再展开分析。但是，这种判决将为总统权力的无限扩张开辟危险先例，甚至可能挑战三权分立的政体基础，因此这种可能性较小。相反，最高法院也可能判决特朗普政府完全败诉（情形三），但是这种可能性也较小。因为，这可能使得司法权、行政权面临严重碰撞。结合最高法院的大法官构成来看，最有可能的情况是，最高法院部分支持特朗普政府的关税政策（情形四），比如选择性支持部分关税措施，或者在事实上延长暂缓执行禁令的时间，为特朗普推进替代关税的全面生效赢得时间。
主线三：“对等关税”的替代方案
对于“对等关税”未来可能受挫，特朗普团队也有备用方案。其中最主要的是《1962年贸易扩展法》的232条款、《1974年贸易法》的301条款。前者授权总统以“国家安全”为由限制进口，特朗普在上一任期曾据此对钢铝行业征收关税。动用232条款需要商务部调查认定进口威胁国家安全（流程长达270天），且关税必须针对特定产品，但是一旦调查完成，总统有相当大的自由裁量权设定关税。特朗普政府已经在为新一轮232调查铺路，涉及木材与木料、铜、半导体、医药、卡车、关键矿产、商用飞机与发动机零件等行业，其中一些行业已经陆续开始执行关税。其中，针对关键矿产的232调查文件将电池、电动汽车作为关键矿产的衍生品。也就是说，只要关键矿产的232调查出结果，就可以将电池、电动汽车等衍生品也直接纳入232关税范围内。
301条款则允许美国在认定他国存在“不公平贸易做法”时，对该国商品加征报复性关税。上一任期，特朗普也曾使用该条款对我国征收关税，这一权力需要通过美国贸易代表的调查程序，目标可以是特定国家的广泛商品。相比于“对等关税”，301和232都是“点状打击”：前者针对特定贸易违规的国家，后者针对特定行业。此外，特朗普还可动用两个潜在威力巨大的条款：《1974年贸易法》122条款和《1930年关税法》338条款。122条款授权总统在出现重大国际收支逆差等情形时，可以对所有进口商品统一征收最高15%的关税，不超过150天。这一条款无需任何调查即可启动，是最快速的替代方案。当然，122条的执行时间较短，续期必须经过国会同意。338条款更古老：在他国对美实施歧视性政策时，总统可对其商品加征最高50%的报复性关税。其优点是时间可以很长，也无须复杂调查。但其最大问题是，其从未被真正动用过。
基于三条主线，至少有以下四种基础情形：一是经济数据好，特朗普强势按期执行“对等关税”；二是经济数据差，再次延期执行，按照目前市场对下半年经济数据的预期，前者可能性大于后者；三是最高法院认定“对等关税”违法，完全禁止，这种可能性较小；四是最高法院有限支持“对等关税”，这种可能性较大。

二、美国关税战的四种情形

关于情形一、二，经济数据也可能处于好和差之间，则政策执行可能是情形一、二的组合。对于情形三、四，特朗普政府可能会有不同反应，尤其是会加速建立备用的关税工具箱。
情形一：经济数据强劲，强势按期征税
以8月1日的期限为例，如果届时经济依然表现坚挺——失业率仍稳定在4%左右的低位、核心通胀继续保持在2%-3%，金融市场也未出现剧烈波动——特朗普很可能选择强硬推动“对等关税”按期落地。在这一情形下，预计特朗普政府将采取“两手抓”策略：一方面通过行政令对相应国家商品提高税率，兑现此前的关税通知函；另一方面宣称随时准备与对手国家重启谈判，将高关税作为讨价还价的筹码。市场反应短期内可能紧张，但未必恐慌。事实上，截至目前美股等金融市场对关税反复已有一定“免疫力”，甚至在近期还屡创历史新高。这可能是市场投资者考虑到了TACO带来的资产价格“下跌-上涨”循环，这种预期会熨平资产价格的波动。不过在此背景下，市场的冷静、资产价格的稳健，反而会印证特朗普的判断、助长特朗普的胆量，使其更坚定地实施高关税政策，直到经济数据真正面临更大的麻烦，最终政策选择还将进入到情形二。
情形二：经济数据不佳，关税再次延期
还是以8月1日的期限为例，如果届时通胀压力重燃、消费下降、失业率抬升、金融市场走弱，此刻强推高关税无异于火上浇油。特朗普很可能选择再次推迟“对等关税”，并为此寻找台阶，例如声称“某国在最后时刻做出了重要让步，美国决定延后关税以观其行”作为理由。然而，反复延期也会暴露特朗普的被动地位和内部分歧，这可能削弱美国在谈判桌上的信誉。别的国家可能会减少让步、放缓谈判节奏。对此，特朗普在公开场合可能加倍使用强硬措辞，以掩饰实际行动上的后退。因此，情形二是特朗普不愿看到、但有可能被迫采取的做法。当然，实际情况也可能是情形一和二的组合，即对一部分国家强硬实施事前宣布的关税，但是对另一部分国家再次延期。
情形三：最高法院认定“对等关税”违法
对最高法院来说，首先存在是否受理上诉的问题。从法律角度看，下级法院裁决论证详实，且涉及宪法原则，最高法院较大概率会予以重视。那么大法官们的倾向如何？虽然大法官们的意识形态偏向于保守派，共和党背景的大法官占据9个席位中的6个，但是，“对等关税”涉及的不仅是意识形态问题，更是宪法原则与法律授权界限问题。因此，不能完全用所属党派来划分大法官们的立场。具体地，保守派法官，如戈萨奇、巴雷特、卡瓦诺，近年来就明确强调司法克制和严格的宪法原旨主义，可能在本案中对“对等关税”政策表示怀疑。因此，最高法院可能判定总统滥用IEEPA法案、违宪越权，那么特朗普就必须立即停止征收“对等关税”。这对特朗普及其贸易团队都将是重大挫败，可能引发政治碰撞。特朗普可能会猛烈抨击法院，认为其阻碍追求公平贸易。甚至在极端情况下，特朗普可能拒绝执行最高法院裁决，指示政府机关继续征收“对等关税”。这将引发严重的宪政危机，甚至可能引发弹劾动议。不过在历史上，总统公开违抗最高法院裁决极其罕见。即使特朗普一向对司法不满，他也不得不考虑法院权威和执法问题，特朗普公开对抗最高法院裁决的可能性较低。对特朗普来说，更现实的做法是立法层面的补救。比如，提前布局，通过国会立法推动“对等贸易法”或类似的新法案，为总统征税提供明确授权。实际上，今年初就有众议员提出了《美国对等贸易法案》。如果最高法院判决不利，共和党会在国会加紧推动该法案的通过。这类法案一旦通过，将为特朗普重新实施“对等关税”打开合法通道。然而，这一方案也可能面临程序障碍，民主党有可能利用阻挠战术（如无休止的辩论）拖延或阻止法案。此外，授权总统无限制征税在共和党内部也可能存在不同意见。传统保守派中，许多人信奉自由贸易原则，并不愿看到关税大权完全集中于白宫。因此，通过立法来进行补救的方案仍前景不明。总体来看，最高法院如果判特朗普败诉，最可能的结果还是特朗普遵从裁决，但立刻寻求替代手段，包括使用其他立法手段，以及上述提及的301、232、122、338等条款作为替代工具。
情形四：最高法院有限支持特朗普
与全面肯定、全面否定两种极端情况相比，有限支持的可能性最大。如果最高法院全面支持特朗普的政策，则将开创总统无限制征收关税的先例，这就违背了保守派强调的权力分立原则。近年来，即使是保守派大法官也有人强调，国会不能无限制地将立法权力授予总统或行政机构。相反，如果贸然全面否定“对等关税”，法院可能被指责“插手政治”或“削弱总统在国际谈判中的筹码”，尤其在敏感的国际贸易局势下可能引发政治风暴。最有可能的结果是，最高法院有限地支持部分关税措施，同时对总统权力范围提出限制。例如在审理过程中，最高法院可能允许暂时维持关税政策，同时对IEEPA权力进行范围和时间上的限制，以及通过延长暂缓禁令时间、较晚公布不利的判决结果等方式，在事实上为特朗普推出232条款、301条款等替代方案争取时间。这一情形下，最高法院大概率在2025年底或2026年上半年作出最终判决。这将为特朗普寻求其他替代方案提供比较充足的时间。从长期来看，最高法院的判断可能会提醒国会，应当强化立法的明确性，通过新的立法来进行补充限制，而不是依赖IEEPA当中模糊不清的表述来判断是否能够授权，从而避免将来出现类似的争议。

三、无论何种情形，替代关税逐步就位

无论法律战结果如何，特朗普政府早已开始准备替代工具。从232行业关税来看：目前钢铝关税依然有效，针对乘用车和零件的232关税也从4月（乘用车）和5月（零件）起正式执行。从今年初上台以来到5月，特朗普政府还启动了对木材、铜、半导体、医药、关键矿产、商用飞机等行业的232调查。未来也不排除针对电动车、电池、生物技术等与中国等竞争的行业展开232调查的可能性。美国商务部通常有最多270天的时间完成调查并提交报告，之后总统有90天时间决定是否实施关税或其他措施。按这个时间，上述232行业关税将在2025年底到2026年初陆续宣布生效。
而且，这些关税实际生效时间可能会更早。比如，对关键矿产的调查设有加速流程，调查报告提交时间缩短到了180天。另外对铜的调查，按流程来说最迟要今年底提交报告，但实际上在7月上旬，白宫就收到了报告并宣布从8月1日开始实施50%的铜关税。可见，上述232行业关税出台的时间，部分可能会快于常规的时间进度。
232条款还有个特点，其适用于行业维度，如钢铁、铝等。但是特朗普在2018年推出钢铝关税时，对加拿大、墨西哥给出了临时豁免，后续还与韩国达成配额协议，豁免了关税。可见，在总统的裁量权之下，也可以实现“国家差异化执行”，为双边谈判提供空间。与232形成互补，301关税可以直接差异化国别税率。例如2018年针对中国的301关税，2025年针对中国的船舶、海运、物流和造船行业的301调查和限制。此外，特朗普政府还在对欧洲多国进行数字服务税的301调查。7月9日，特朗普还指示USTR对巴西数字贸易政策启动301调查。
如果“对等关税”可能面临失效，特朗普可能宣布对主要贸易顺差国发起301调查。232和301都曾多次使用，法律基础稳固，将成为特朗普替代方案的主力工具。从法律程序来看，232关税的推出过程更快，最高法院如果有默契，完全可能为232关税的全面出台争取到足够时间。可以预计，如果“对等关税”被禁，则未来半年到一年，美国实施的新关税总规模将再度接近现有“对等关税”方案的覆盖范围。
此外，特朗普还可能引用《1930年关税法》第338条，对“歧视美国产品”的国家或地区加征最高50%的关税，甚至不排除动用《1974年贸易法》第122条，以国际收支严重失衡为由，对所有进口商品临时加征最高15%的附加税（最长期限150天）。不过，这两项措施从未真正实施，所依据的法律较为久远，其动用过程存在程序和司法挑战的风险，具有更多的不确定性。
最后，采用《1974年贸易法》的201关税的可行性较低。201关税要求证明某类商品进口激增，且已对美国国内产业造成“严重伤害”，这一标准难以适用于覆盖全行业的普遍性关税。尽管如此，特朗普仍可能将201关税作为短期威慑和谈判筹码，向贸易伙伴施压。

四、即使达成协议也不意味着谈判结束

当前，英国、越南、印尼是少数几个与美国达成初步协议的国家。但即使是这些国家，要达成具体、正式的协议还需要更长时间。以仓促达成的“美英经济繁荣协议”为例，这个协议对汽车、航空、农业等行业有一定实质意义，但是从英文名称Economic Prosperity Deal（EPD）来看，其更重要的性质还是“交易”，或者说是一个“任务书”，只是为将来详细的谈判设定了边界和议题。真正的“协议”、关键内容，仍需要在后续谈判中敲定。具体地，EPD明确了未来需要进一步协商的领域，钢铝配额细则、药品市场准入、数字贸易与技术监管，出口管制、供应链安全等，但是大部分条款都是原则性承诺，而不是即刻实施的细则。此外，英国当前面临经济压力、内部党争、社会分裂，这些也是EPD后续谈判的变数。美国与越南的协议中间经历了一些波折，越南政府甚至声称尚未正式确认具体条款。从公开信息来看，该协议也是一个框架性协议。比如：转运的定义与测量方法，执法标准、执行机制、申诉机制、过渡期限，具体适用的产品清单和行业范围。此外，协议同样提及了其他一些后续谈判的领域。
从现已达成的少数协议来看，特朗普的做法是：先设定关税大棒进行施压，然后与伙伴签署“框架性协议”，一方面是早期收获，另一方面是暂避冲击，至于细节和实质内容后面再谈。此外，美国与欧盟的关税谈判可能更加旷日持久。原因在于，不仅要在欧盟层面达成共识，还需要27个成员国的议会逐一批准。这意味着，任何一个成员国的反对或保留意见，都可能导致谈判反复修改、重新磋商。复杂的多边程序和欧盟内部的利益平衡，让美欧关税谈判可能演变为一场持久战。
这一轮特朗普和各国的关税谈判，可能会持续相当长时间。在特朗普的政治词典中，关税一直是“最优美的单词”。然而，这一次他可能会有不同的体会：盟友国家对关税策略的反感和抵触情绪，正在悄然积累；特朗普多次反复的TACO行为，也让市场投资者和各国政府对“交易的艺术”有了更深刻的理解。当特朗普热爱的关税刀子变钝，最现实的可能是：接下来的三年多，每年都将是关税之年。
本文源自《中国金融四十人论坛》

作者介绍：

徐奇渊：中国社科院美国研究所副所长，研究员、博士生导师，享受国务院特殊津贴专家，入选国家级人才项目。兼任：中国美国经济学会副会长、中国世界经济学会常务理事，财政部国际问题专家工作室成员，财政部金融人才库专家成员，工信部十五五规划专家委员、工信部专精特新企业专家评委，国家统计局“经济学家信心调查特邀调查专家”，中国金融四十人论坛特邀研究员，全国先进制造业集群五十人论坛成员。曾任中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长，中国社会科学院世界经济预测与政策模拟实验室（院重点实验室）执行负责人。徐奇渊长期从事中美经贸关系，产业链供应链问题，中国和美国宏观经济、人民币国际化和人民币汇率问题。主持国家社科基金重大专项和领军人才项目、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目，中央财经委年度重点课题、国家发改委年度重大改革课题、商务部年度重大课题、科技部创新战略专项等各类研究课题50多项。出版《全球产业链重构：中国的选择》《中国金融开放：感知政策的温度》《直面中美贸易冲突》《重振可持续发展的全球伙伴关系》《人民币国际化探索》等专著11部、译著3部；在《财贸经济》《金融研究》《国际经济评论》《美国研究》《世界经济》等发表论文100多篇，中国知网高被引学者1%。在《人民日报》《经济日报》《财经》《财新》《中国证券报》《Financial Times, Financial World》等主流媒体发表评论数十篇。获评全国百篇优秀博士学位论文、浦山世界经济学优秀论文奖、中国社会科学院优秀对策信息奖特等奖一次、一等奖五次。

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