胡明霞：《新时代财会监督在国资央企腐败治理中的作用》
作者：胡明霞（北京国家会计学院教授）
《中央反腐败协调小组工作规划（2023—2027年）》指出，强化巡视、审计、统计、财会等监督成果运用，严肃查处巡视、审计、财会、统计等监督中发现的涉嫌腐败问题，充分发挥审计等在反腐治乱中的重要作用。《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）强调要坚持以完善党和国家监督体系为出发点，以党内监督为主导，突出政治属性，完善财会监督与纪检监察监督在贯彻落实中央八项规定精神、纠治“四风”、整治群众身边腐败和不正之风等方面要求贯通协调机制。财会监督具有监督覆盖面广的特点，有助于及时发现经济活动中苗头性腐败问题，协助查处政治问题、经济问题交织的腐败案件，助力一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。
一、新时代财会监督的特点及要求
（一）为谁监督：践行“人民至上”，打造为民廉洁政府
财会监督从表象看是针对“财”，实质是针对“权”，以确保“以人民为中心”行使公权力。公权力的行使伴随着资金活动，腐败现象往往与资金资源集中的经济活动密切相关，通常都会在经济活动中留下破绽或线索，财会监督涵盖事前审核、事中控制和事后检查全流程，在预防腐败中发挥重要作用。严密的财会监督可以从源头上杜绝腐败高发领域的贪腐问题，在公共资源配置过程中从根本上为保证人民群众的公共利益筑牢第一道防线。只有坚持“人民至上”的价值理念，不断完善财会监督，才能筑牢党和国家监督体系的基础，确保公权力“为民所用”，建设人民满意的廉洁政府。
（二）谁来监督：构建新型财会监督体系
《意见》指出，到2025年，构建起财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、相关中介机构执业监督、行业协会自律监督的财会监督体系。我国财会监督主体具有多元化特征，其中政府部门是财会监督的重要主体之一，其他部门基于自身的职责权限，具有对外部主体开展财会监督的外溢职能，共同构成政府部门的财会监督体系。社会中介机构作为重要的市场主体，在提高我国财会监督工作的整体效率与效果方面起着重要作用。单位内部既是财会监督的主体，也是开展财会活动的主体，监督主体和监督对象属于同一组织，是一种自我约束的监督机制。行业协会作为一种自治性社会组织，通过行业规则实行自律管理。
（三）监督谁：实现监督对象全覆盖
《意见》指出，财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。财会活动均需接受财会监督，其中财政监督的客体涵盖在财政资金分配使用的全过程中，包括财经法规和政策执行情况以及预算管理等特定事项。财务监督的客体主要包括监督规范单位的财务活动，加强对单位财务工作的指导、管理、监督，敦促单位提高财务管理水平和资金使用效益。会计监督的客体主要是指单位开展的会计活动，主要包括监督和规范会计主体的会计行为，监督检查会计信息质量等。从监督广度来看，财会监督打破了仅从经济层面认识财会监督的观念，从对经济社会主体的财政、财务、会计行为实施监管的经济属性拓展到保障党和国家关于财经工作的方针政策有效落实、加强党的领导的政治属性。
（四）监督什么：以党风廉政建设和反腐败斗争为重点
财政监督是对财政资源和权力分配进行监督，是财政管理的重要一环，应在确保财政政令畅通、促进各项财税政策措施落实到位、保障财政资金规范使用、维护公平正义和社会稳定方面发挥重大作用。财务监督主要是规范经济主体财务行为、促进财务活动的经济性和效益性。会计监督的目标主要是保障会计活动的合规性，进而保障会计信息的真实性、公允性和可靠性，提高会计信息决策有用性。
公权力运行中存在公款浪费挪用、权钱交易腐败、市场操纵和金融欺诈等违规违纪甚至违法犯罪等腐败问题，财会监督是保障公共财政资金安全、确保“公款为民”，防范廉政风险等公共风险的基础性环节。要找准财务管理中公权力运行的关键节点，重点把好国家资金、资产、资源的分配、管理和使用中公权力的制约和监督，守好财会监督这块责任田，为其他各类监督提供基础财务数据支撑。从微观主体来看，任何腐败行为都会在财务与会计活动中留下破绽和线索，资金的动态流向成为预防和治理腐败的根结所在。财会监督聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，发挥源头防腐“防火墙”作用。
二、在国资央企腐败治理中发挥财会监督作用的有效路径
（一）进一步厘清财会监督与各类监督关系，推动形成监督合力
国有企业现有监督体系复杂且多元，从防线来看，第一道为业务监督，第二道为职能监督（包括财会监督、法律监督等），第三道为内部审计监督、纪检巡视巡察监督等。从监督主体与行使监督权力机构的关系来看，分为内部监督和外部监督。内部监督主要包括党委全面监督，纪委专责监督，治理层面的董事会监督、监事会监督、内部审计监督、纪检巡视巡察监督等，规范和制约业务运行的专业监督（合规管理、内部控制及风险管理等）以及财会监督等。外部监督主要包括纪检监察、国有资产监管、财税监管、金融监管、审计监督（审计机关）以及社会中介和行业自律监督等。财会监督在国有企业监督体系中处于基础性地位，其作为最前端环节嵌入到业务活动第一线。一方面，财会监督为纪检监察监督和审计监督提供监督资源和线索；另一方面，纪检监察监督和审计监督为其提供监督重点。从国企内部来看，应整合现有监督力量，厘清财会监督与各类监督关系，建立内外部监督贯通协调机制，厘清内部承担监督职能部门的边界和权限，发挥监督效力。
（二）立足职能定位，健全财会监督体制和机制
一是健全财会监督工作组织架构和机制。国有企业各级党委要加强对财会监督工作的领导，把党的领导贯穿财会监督的各方面各环节，把推动党中央重大决策部署贯彻落实作为财会监督工作的首要任务。国有企业党委书记、董事长是单位财会监督工作的第一责任人。财会部门是本单位财会监督的主责部门，财会人员是日常经济业务监督主体。纪委监察、巡视巡察、内部审计等部门或人员是财会监督的协同部门和再监督主体。上级财会部门是下级财会部门的再监督主体，有责任加强对下级部门财会监督工作的督促和指导。将巡视巡察、审计、内部监督检查经常出现问题的领域作为财会监督的重点监督内容，形成问题库进行整改。二是将财会监督纳入公司章程、业务授权管理等顶层制度设计中，赋予财会部门履行监督的权利以及健全财会监督结果运用机制，为其合规和有效运行奠定基础。三是构建纵横交错的内部财会监督体系。目前，国有企业存在内部监督主体孤立存在、监督成果未实现资源共享等问题，影响了监督作用的发挥。因此，需要构建横向到边、纵向到底的内部财会监督体系。例如，在横向三道防线构建中，总部业务部门、法务合规部门、财务核算部门形成第一道日常监督防线；风控部门、审计部门、纪检监察部门按照风险控制、问题线索为重点形成第二道监督防线；根据年度监督重点，由总部财会监督部门牵头，联合相关部门或第三方机构，对腐败风险集中领域和环节进行专项检查及财会监督评价，形成第三道防线，充分发挥财会监督在事前风险预警、事中控制和事后检查整改方面的作用。
（三）加强重点领域和环节的财会监督力度
财会监督虽然监督的是经济问题，但反映的都是政治问题、政治责任，通过管好“账本子”来推动规范用权、及时校准纠偏。《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》要求强化对企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督，紧盯屡禁不止“牛皮癣”问题；《中央企业财务决算审核发现问题整改和责任追究工作规定》加大对涉嫌进行虚假会计核算、涉嫌开展融资性贸易或“空转”“走单”等虚假业务、涉嫌违反规定开展货币类及商品类衍生业务等10类重点违规问题线索的监督力度，强化财务预算约束力，提升会计信息质量，防范化解企业重大风险。因此，上级有关部门定期单独或联合相关部门对下级单位就腐败风险集中重点领域和环节开展专业、系统的财会监督就显得尤为重要，这是发现违法违规违纪线索不可或缺的制度保障。
（四）健全监督结果运用机制，强化违规责任追究
国有企业应当树立“有权必有责、权责受监督、违法必追究”的理念，不断创新财会监督方式方法，强化财会监督问责和处罚力度，完善企业财会监督问责与处罚机制。一是协同审计监督，以国有企业主要领导人员经济责任审计内容为重点，将其嵌入到财会监督全过程，发挥财会监督事前风险预警功能。经济责任审计是通过对企业主要领导人员在经济活动中贯彻执行党和国家经济方针政策执行情况等内容的监督，评价是否切实将党中央各项决策部署全面落实到企业的各项经济活动中。经济责任审计与全面从严治党和财会监督在监督内容上是深度交叉的。此外，应将经济责任审计结果、党政领导干部的管理任用及财会监督结果相挂钩，以达到强化震慑作用。二是建立定期汇报机制，形成问题必究工作方式，提升财会监督在日常监督管理中的地位，避免财会监督流于形式。同时加强向管理层讲好财会监督这篇文章的能力，避免用财务语言讲财会监督，提升管理层在企业中运用财会监督检查的手段和能力，促进企业合规高效发展。
本文原载于《财务与会计》杂志
作者介绍：
胡明霞：管理学博士，北京国家会计学院教授，致公党中央经济委员会委员，中央和国家机关第一届青联委员，美国俄亥俄州立大学访问学者。兼任：财政部预算评审中心政府投资基金绩效评价项目咨询专家、国资委专家库专家、中央企业智库联盟专家库专家、国际注册反舞弊师CAP考试认证委员会理论专家、IMA协会持续教育专家、经济观察报专栏作家、多家上市公司独立董事。曾任职于安永华明会计师事务所（上海分所）。胡明霞研究方向为财会监督与审计监督、财务合规管理、政府投资基金绩效评价与审计、企业财务舞弊识别与防范、企业内部控制与风险管理、经济责任审计、舞弊审计、政府财务报告审计。主持完成审计署2019至2020年度重点课题“集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系构建路径研究”、2020至2022年财政部与共建高校联合研究课题“深化事业单位政府购买服务改革研究”“城乡社区建设相关政府购买服务改革研究”“政府投资基金绩效评价研究”及其他省部级课题8项，其中研究成果入选财政部《财税改革纵论（2023）》。主研2018年国家自然科学基金面上项目、2020年国家社科基金项目、2020及2021年度审计署重点课题等6项；承担完成世界银行子课题“政府财务报告审计制度及相关问题研究”。荣获重庆市第二届发展研究奖三等奖、北京市教学成果奖二等奖；多篇财会监督主题的报告得到了财政部部领导的批示和肯定，有关研究成果已应用于检查实践并为公安部门侦办案件提供了重要支持，多篇原创性文章被《学习强国》收录。在《会计之友》《财务与会计》《会计研究》《Asia-Pacific Journal of Financial Studies》》等刊物发表学术论文50多篇，出版专著3部。定期为大连高级经理学院、中石化党校高管授课，曾为中国五矿集团全系统财务人员、中国宝武、中建八局、东风汽车、中铁建、中广核、中海油、中石化等央企集团授课指导。
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