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刘炳香：《新时代基层干部治理能力的内涵及提升》

来源： 名家讲堂 日期：2025-07-19 点击：1134 属于：大咖观点

作者：刘炳香（中央党校教授、博士生导师，全国领导科学研究会副秘书长兼学术部主任）

乡镇（街道）和城乡社区治理，即基层治理，是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，基层干部应该具备哪些治理能力，很大程度上取决于其在推进基层治理目标实现时的履职需要。2021年4月28日，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》出台，明确要求，在新时代，要“建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。中央党校教授、博士生导师刘炳香认为，基层干部要从这些方面有针对性地提高基层治理能力。

一、政治领导能力

基层社会是人民群众生活休憩的家园。基层治理关系党执政的社会基础，关系国家政权建设和制度根基稳固。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。”“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”这要求基层干部从政治高度认识基层治理，提高政治能力，包括领悟力、政治判断力、政治执行力，做好基层治理工作。
第一，旗帜鲜明讲政治。把基层治理置于党长期执政这个大局中认识。基层作为整个国家治理体系的“末梢”，大量改革发展中的矛盾问题在这里汇集起来、折射出来，基层治理关系到人民群众最关心最直接最现实利益的实现，关系到党的执政基础的巩固和群众基础的扩大，关系到国家经济行稳致远、社会安定和谐。如果基础不牢，则地动山摇。
第二，与中央保持高度一致。正确领会党的基层治理宏观部署，自觉推动完善适合中国国情的社会治理体系，即党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。在基层治理中，坚持党的全面领导，推动共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。
第三，提高政治执行力。深刻认识基层治理对推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性作用，自觉夯实基层治理这个根基，打通落实党和国家各项方针政策的“最后一公里”。
第四，加强基层党建工作。以党建引领，确保基层治理机制完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效。在为群众办实事、做好事、解难题的同时，善于因势利导，运用群众喜闻乐见的形式向群众深入浅出地宣传党的方针政策，用党的理论、政策来教育、引导群众，最大限度地聚集民心、整合资源、解决问题、拓展服务，从而打牢党长期执政的群众基础。

二、组织协调能力

打造共建共治共享社会治理格局，需要调用各方资源、调动各方力量。基层工作人少事多、权小责大的局面是客观的、普遍的，也将是长期的、常态的。基层干部无法也不能包打天下。既要把基层小事当大事干，更要改变事必躬亲的工作习惯，提高组织协调能力，组织好协调好各方资源、调动各方积极性，形成合力。
第一，发挥好村（居）委会作用。随着国家治理重心进一步下沉，服务基层的大量政府资源嵌入村（社区）中，基层干部要推动以村（居）委会为组织主体，建立健全村（居）委会对村（社区）服务中心、业主委员会、物业管理公司、小区管理处的指导、协调和监督机制，强化村（居）委会的自治职能，发挥好其公共服务、公共事务、人民调解、治安保卫、卫生保健等作用。
第二，培育村（社区）社会组织。引导并充分发挥社区社会组织作用，特别是协助政府承担事务性工作；为社区边缘及脆弱性群体提供公益服务；发展慈善事业；在调解民间纠纷、维护社区公共安全和秩序、预防和化解社会矛盾中当好“调解员”“信息员”“联络员”“服务员”，推动社会组织实现更大作为。
第三，领导村（居）民自治，推动基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。把政府管理与群众自治协调好，优势互补。增强基层群众自治活力，创新基层群众自治实现途径，搭建便捷议事平台，把“有事好商量、遇事多商量、做事先商量、众人的事情由众人商量”制度化。
第四，推动完善社会协同体制，搭建互动平台和载体，建立政府和社会的互动机制，完善公众参与机制，建立健全权利与义务统一、风险与责任关联、奖励与惩戒并重的制度。
第五，挖掘和整合驻村（社区）单位公共资源，运用共驻、共建、共享、共管方式，推动区域治理、部门治理、行业治理、单位治理与基层治理有机结合。

三、行政执行能力

在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，国家更多组织资源、人力资源、物质资源、金钱资源、政策资源、民生服务等下沉集聚到乡镇（街道）、村（社区），这既使基层有了更多权力，也将地方治理的某些问题和风险前移到基层。这个趋势已经不可逆转。与之相适应，基层干部必须提高行政执行能力，让政府行政权力事项放得下、接得住、用得好。
第一，提高站位、端正态度。面对权力事项的增加，基层干部要敢于担当、善于作为，主动适应基层自主权扩大的新形势，从全局和长远角度看问题，谋对策，从基层治理的小事着手，增强主动性，为把政府下放的直接面向群众的权力事项、服务事项有效承接提供坚实的心理基础。
第二，推动制度性能力提高。坚持权力公开、有序、有效运行。在基层熟人社会环境中，尽量减少情感因素羁绊，以不断完善各项制度和办事规程确保下沉权力和治理事项切实落实。
第三，要积极探索抓落实的正确思路、科学方法。坚持说实话、谋实事、出实招、求实效，把“雷厉风行”和“久久为功”有机结合起来，增强抓落实的思想自觉和行动自觉。
第四，推进基层服务型党组织建设，引领、示范基层组织正确行使承接权力，保持服务性方向，避免行政化倾向。要把服务作为基层党组织的自觉追求和基本职责，围绕服务发展、服务民生、服务群众、服务党员，加快基层党组织领导方式转变、工作方式转型、活动方式创新，使服务成为基层党组织建设的鲜明主题。
第五，正确看待、对待督导、督查工作。在督导、督查中官僚主义、形式主义时有发生，必须整改。制度不可能完美无瑕，人也多少都会有弱点缺点。因此，一项工作的持续推进，适时的提醒、检查、督促是必要的。这决定了督导、督查成为推动落实的重要环节和手段，也是提高执行力的有效保障。习近平总书记指出：“在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。”基层减负、反对形式主义，中央一以贯之，但这与正常的督导、督查并不矛盾。

四、法治示范能力

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。法治是党治国理政的基本方式。基层治理法治化是依法治国的一个重要环节，是法律实施的“最后一公里”。没有这个“最后一公里”，“全面依法治国就无法实现”。基层治理法治化，要求基层干部提高法治示范能力。
第一，思想上信仰法律。基层干部做决策、开展工作多想一想法律的依据、法定的程序、违法的后果，自觉当依法治国的推动者、守护者。干部法律信仰坚定，才能感染群众、引领带动群众，让群众感受到法治的力量，坚定地信仰法律。
第二，将普法教育与依法治理行动有机结合。用生动的依法治理实践，对群众进行法治教育、示范。坚决纠正钓鱼执法、粗暴执法、选择性执法、运动式执法等错误倾向，在解决执法不规范、不文明以及不作为、乱作为等突出问题过程中，让群众受到法治教育，强化法治意识。
第三，把每一次为群众办事的过程，变成现代民主法治宣传示范的过程，变成优良乡风民俗弘扬的过程。决不搞“摆平就是水平”，决不让“能闹会哭的孩子多吃奶”，决不允许顾头不顾尾，解决一件事却引发一连串不良的连锁反应，甚至摧毁群众法治信仰。
第四，对于发生在群众身边的优亲厚友、吃拿卡要、执法不公、小官巨腐、宗族宗教势力干扰、“村霸”巧取豪夺等依法整治、严肃查处。弘扬正气，彰显法治精神。
第五，深入学习贯彻习近平法治思想及国家宪法法律知识，用群众听得懂的语言去表达、传递法治理念、法律知识，在群众中营造办事依法、遇事找法、解决问题用法的法治氛围，教育群众养成有序表达诉求、依法维护权利的习惯。

五、信息技术运用能力

现代社会，科技进步成为社会发展的引擎，是提高社会治理效能的重要推动力。近年来，大数据、云计算、人工智能等先进信息技术，成为强化基层治理支撑的必然选择。今后，基层治理手段智能化已经是大势所趋。基层干部要提高科学素养，增强信息技术运用能力。
第一，学会集成运用现代科技和信息化手段，推动创建起数据驱动、人机协同、跨界融合、共创共享的智能化治理新模式，提高社会沟通、社会服务、社会治理的整体效能。
第二，运用现代信息技术，建立信息资源共享平台，将基层治理内容及政务信息上传网络，如建立村（社区）“三资”管理信息化系统和社区物业招租平台，发挥社区党风廉政建设信息平台作用，以科技手段促进资源优化整合和经济活动规范运营。
第三，懂网用网。我国已步入移动互联网时代，“如果不懂互联网、不善于运用互联网，就无法有效开展工作”。基层干部要正视这个现实，顺应时代发展，主动借助新媒体传播优势，使社会基层治理的现实网格与互联网、党的建设的现实网格与互联网，都形成“双空间”“双网格”相互配合、相得益彰。针对人民群众生产生活方式多样化、价值取向多元化、利益诉求差异化等实际情况，基层干部要善于借助互联网、大数据等信息化手段，深刻把握新形势下群众工作的特点和变化趋势，把线上与线下结合起来，把网上听发声与网下解民忧结合起来，走好“网上群众路线”。习近平总书记指出：“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去。”

六、群众工作能力

江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。赢得民心必须坚持人民利益至上，在任何时候都要同群众同甘共苦，保持最密切的联系。新征程上，我国发展关键期、改革攻坚期、社会矛盾凸显期“三期”叠加，群众工作的对象、内容、领域和环境都发生了很大变化。做好群众工作，我们党面临的前所未有的压力和挑战，都可能集中投射到基层。“是否重视做群众工作，是否善于做群众工作，是衡量领导干部政治上是否合格、工作上是否称职、领导能力强不强的一个基本标准。”因此，基层干部要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的根本出发点和落脚点，做好群众工作。
第一，依靠群众，解决其共性问题。仅靠基层干部个人的智慧和力量不可能包办群众生产生活中遇到的诸多问题。基层干部要学会四两拨千斤，推动民事民议、民事民办、民事民管，坚持“有事好商量、众人的事情由众人商量”群策群力。邓小平同志曾深刻指出：“实际上群众参与的事情，即使遇到困难，即使有的搞错了，他们也能忍受，很少埋怨；相反，实行命令主义，搞对了群众也不满意。”在新时代，“一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”。
第二，关心群众，解决其个性化问题。市场经济条件下，群众诉求多元化、多样化。随着民主法治的推进，多数人的诉求得到重视，但少数人的个性化诉求容易被忽视。党关心群众，是无差异的，要实现良政善治，不能只算多数，不算少数。少数群众的诉求与多数不同，但不同并不等于不对、不该。基层治理中，要畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，“时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透”。从而让每一个群众感受到公平正义及党的关怀和温暖。
第三，服务群众，提高主动性和服务质量。对群众，有呼必有应，无事不打搅。越是条件较差和情况复杂的地方，基层干部越是要知难而上，面对面、心贴心，切实解决好与群众生产生活息息相关的实际问题。要创新工作方法，提高专业化水平和现代科技含量，整合各方资源，形成工作合力，高效纾难解困。
第四，化解矛盾冲突，维护和谐稳定。群众的根本利益是一致的，但具体利益各不相同。基层各种各样的利益群体，他们随时可能因为自身的利益与国家、社会、其他群体之间产生各种各样的利益纠纷和冲突。解决这些利益冲突，基层干部要推动完善人民调解、行政调解、司法调解联动机制，平衡各方利益，维护公平正义。
第五，为群众提供心理健康服务。改革开放、科技发展、社会变迁，使得社会光怪陆离。人们的能力提高速度、财富积累速度往往跟不上欲望、愿望增长速度，各种各样的心理问题便会随之产生，聚积在基层群众中，进而导致形形色色的社会问题。基层干部要大力推动健全社会心理服务体系，搭建基层心理服务平台，开展线上线下心理疏导和专业咨询服务，提供必要的精神安抚与心理慰藉，及时解决心理问题，引导群众养成向善向上、平和理性的积极健康心态。

七、信访工作能力

根据2022年5月1日起施行的《信访工作条例》，信访是指公民、法人或者其他组织采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依规依法应当由有关机关、单位处理的活动。采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。信访在经济社会发展不同时期，其内容、形式、频率等都会发生变化。基层干部要顺应信访工作规律，提高信访工作能力。
第一，思想上高度重视。信访是全过程人民民主的一个重要环节，是群众当家作主、维护权益的重要渠道，是党联系群众的重要渠道。做好信访工作是我们党以人民为中心发展思想的具体体现，是干部站稳人民立场的真实表现。
第二，把信访工作常态化。当信访人通过信访行使权利或维护正当权利时，党委政府及其工作人员尤其是领导干部，要依法依规按照法定程序予以支持、指导、帮助。决不能当成麻烦制造者无情打击，必须坚守共产党执政为民的政治伦理底线。
第三，推进息诉罢访与法治、德治教育相结合。新时代，经过各级党委政府的不懈努力，信访工作取得显著成效。在这种情况下，无论是存量还是新增信访问题，往往都不是孤立的，涉及人数众多、问题复杂。不能为了快速解决某个信访问题，而不顾及不良社会反应。在长期执政条件下，处理信访问题一定要依法依规可持续。对群众信访中提出的诉求，合理的解决到位，不合理的思想教育到位，生活困难的帮扶到位，违法行为要依法打击。

八、统战工作能力

随着经济社会转型和国家治理体系与治理能力现代化的不断推进，统一战线重心不断下移，基层民族宗教工作、基层统战工作任务越来越繁重。我国大统战理念和格局使基层治理特别是乡村振兴战略的实施有了重要依托和抓手。新时代的基层干部要不断提高统战工作能力。
第一，吃透党的民族政策，坚持各民族一律平等，围绕促进民族团结、改善民生，推动民族地区经济社会发展，促进各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识。实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。
第二，坚持我国宗教中国化方向，在县（市、区、旗）、乡（镇、街道）、村（社区）三级宗教工作网络和乡（镇、街道）、村（社区）两级责任制大框架下，坚持以“导”的态度对待宗教，构建积极健康的宗教关系，防范外国敌对势力利用宗教抢占我国基层社会意识形态阵地，与党和国家争夺年轻一代，甚至对我国进行政治颠覆和渗透。要促进宗教界人士和信教群众对家乡的热爱和对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，巩固和发展党同宗教界的爱国统一战线。
第三，做好新的社会阶层人士统一战线工作。推动所在街道、社区、园区、企业等的党组织落实统战工作主体责任，团结包括民营企业和外商投资企业管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员等在内的新的社会阶层人士，充分挖掘并发挥其在基层治理中的重要作用。
第四，在乡村振兴战略推进过程中，以基层统一战线联谊交友的办法开展各界乡贤工作，以基层统一战线推进基层协商民主，以基层民主的办法解决基层矛盾，促进基层治理，在推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥更大作用。

九、运用媒体的能力

传统的宣传载体如广播、电视、报纸等不可能退出历史舞台，新媒体又呼啸而来。媒体尤其是新媒体对群众生活产生不可估量的影响。基层干部因此要提高媒体素养，增强运用媒体的能力。
第一，正确认识新媒体。新媒体在基层治理中是把“双刃剑”。从空间上来看，新媒体以数字压缩和无线网络技术为支撑，利用其大容量、实时性和交互性，可以跨越地理界线，实现全国、全球传播。新媒体打破了媒介之间的壁垒，模糊、消融了媒体介质之间，地域行政之间，甚至传播者与接受者之间的边界。新媒体用得好，能使基层许多工作更加迅捷地推展，用得不好会消减基层工作成效，甚至使工作陷入困顿或危机。
第二，把传统媒体、新媒体有效融合，尤其要适应群众阅读习惯、接受心理的变化，用好新媒体，传播党的创新理论，宣传社会主义核心价值观，普及法律知识，推进权力公开，弘扬中华传统美德，维护社会公序良俗。
第三，重视网络舆情。网络舆情包含信息量巨大，网民关注度、参与度高，是社会舆情的一个重要组成部分，越来越像社会的“晴雨表”，无时无刻不在反映着社会公众情绪和思想的变化。网络舆情管理是信息时代治国理政的难题，既影响群众日常生活，又关系国家安全。习近平总书记深刻指出：“没有网络安全就没有国家安全；过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。”当网络信息海量且碎片化成为常态，舆情话题多，轮换快，难以预期和估算下一个网络舆情爆发点，舆情应对如老虎吃天，难以下口、难找抓手，但避而不谈，不报道、不评论的“老办法”不管用，还可能引发二次网络舆情。基层干部直接面对群众，必须以真切的同理心、足够的代入感，站在群众的视角换位思考，“择时”和“适度”回应网民关切。
第四，正确应对媒体。正确认识媒体传播规律，善待媒体、善用媒体。既不能把媒体视为敌人，针锋相对，也不能视为无话不谈的朋友。要把媒体视为合作伙伴，合作重在及时、真诚。第一时间提供有用的、真实的信息，这些信息是媒体传播需要的、是基层治理中需要群众第一时间了解的、是受到群众高度关注的，积极寻求互联网管理部门、新闻单位、网络媒体的支持。

十、推动发展的能力

发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键。一个政党大力推动发展是其先进性的标志。中国共产党从诞生那天起，就以永不懈怠的精神状态和一往无前的奋斗姿态，致力于推动国家发展。在农村，把集体资产、资本、资源盘活，促进经济发展的任务繁重，要求基层干部不断提高推动发展的能力。
第一，提高政策水平，扩大眼界视野，增强创新意识。基层干部要深刻领会党的十九大提出实施乡村振兴战略，认真学习2021年1月中共中央、国务院出台的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，利用本地的优势产业和资源条件，大力发展具有地域特色的、健康的、可持续的产业。
第二，坚持集体发展经济的正确方向。团结农村各种人群，整合农村各方力量、各种资源，共同推进农村经济发展。但要把集体发展经济与发展集体经济区分开来。是否发展集体经济，要从实际出发，尊重群众意愿，不一概而论，不搞“一刀切”。
第三，为非公有制经济发展营造良好环境。宣传和贯彻党关于发展非公有制经济的方针政策，推动构建亲清政商关系，营造有利于非公有制经济发展的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境。引导非公有制企业践行新发展理念。全面贯彻信任、团结、服务、引导、教育的方针，引导非公有制经济人士爱国、敬业、创新、守法、诚信、贡献。促进非公经济领域“两个健康”，即依法保护企业和企业家合法权益，进一步促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。

十一、应急处突能力

风险与人类改造主观世界和改造客观世界的社会实践活动相伴而生，只要有行动就会有风险，干的事业越大，遇到的风险挑战越多。发展起来的问题不比不发展时少。在实现第二个百年奋斗目标新征程上，具有客观性、普遍性、必然性、破坏性、不确定性的各种风险，往往会在不经意间或毫无警觉的情况下，以危机或突发事件形式呈现出来，带来严重损失或负面影响。面对危机无处不在、突发事件随时发生的新情况，基层干部要提高应急处突能力。
第一，增强危机意识。风险因素繁杂，各因素的作用叠加交织还是各自为战，有着偶然性，这就导致风险何时转化为危机，变成破坏性结果，其实是无法准确计算的。因而必须见微知著，从苗头性问题中识别风险，善于通过偶然性发现必然性，及时捕捉倾向性、潜在性风险，早预警、早处置。
第二，推动健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制。在风险防控中形成合力，把预防和处置结合起来，降低风险防控成本。
第三，综合运用科技手段和大数据资源，以全局性原则和动态性原则全面评估人流、物流、信息流及其联系，提高风险感知、预判能力，实现源头治理，并做好突发事件应对预案，未雨绸缪。
第四，处变不惊，果断处置。一旦突发事件发生，要第一时间赶到现场，沉着应对，当机立断。个人一筹莫展的问题，要及时向上级领导请示汇报，得到上级支持，或与有关领导、有关部门会商倾听意见，寻求良策，不能知难而退或采取鸵鸟政策，延误时机。
第五，重视教育培训，将包括风险识别、风险预警、风险处置原则、风险处理程序、各类风险的不同特征及处理技术等风险教育培训纳入职业教育培训内容，从理论与实践结合上，加强群体性安全演练和风险防范训练，有效避免灾害、风险发生时的无措与混乱。
本文原载于《国家治理》周刊

作者介绍：

刘炳香：中央党校教授、博士生导师，全国领导科学研究会副秘书长兼学术部主任，知名党建和领导力专家，法学博士；兼任中国井冈山干部学院、中国延安干部学院、新华社教育培训中心等教育机构特聘教授。主要从事党建、领导科学及公共管理方面的研究、教学和决策咨询。曾获中央党校科研工作最高奖和教学工作最高奖。刘炳香教授自1988年以来一直在中央党校工作，参与的教学与研究领域：党建、领导科学、公共管理。承担省部级干部班、地厅（局）级干部班、市（地）委书记班、县委书记班教学工作，承担博士研究生“党建前沿理论”课程和硕士研究生学位课程。获得中央党校年度优秀科研工作奖（6人之一）及中央党校年度优秀教学工作奖（6人之一）。曾多次参加中共中央及中央组织部对重大现实问题的调研或文件起草工作。独立完成并正式上报中央政治局调研报告或建议多份，供领导决策参考。曾多次参加国际、国内学术会议，担任大会主持人或主报告人。曾参加中国和瑞士合作的管理培训项目，在日内瓦大学学习MPA课程及高级公务员培训机构与培训项目管理。最早系统研究中国干部培训案例教学法。出版中国第一部干部培训案例教学法专著《干部培训案例教学》，该书成为中国各级各类领导干部案例教学法师资培训教科书。在中央党校最早实施案例教学，是中央党校历史上第一本案例教学教材——《中央党校案例教学教程》的主要撰稿人。参加或主持国家级、省部级重大科研课题多项。出版个人专著7部，主编或合著30多部，其中主持中央党校学科建设重大项目“领导科学前沿问题研究”，最终成果《领导力新观点》受到读者欢迎、得到广泛好评。在《中国党政干部论坛》《国家治理》《理论视野》《中国领导科学》《先锋》《人民论坛》等权威报刊上发表文章200多篇，其中大多数被媒体转载或被国内外同行引用。

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