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肖金成：《城乡与产业融合发展的问题与建议》

来源： 名家讲堂 日期：2025-07-05 点击：892 属于：大咖观点

作者：肖金成（中国宏观经济研究院研究员，中国国土经济学会理事长）

党的二十大报告指出：坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入是乡村振兴的重点任务和方向，同时应将产业融合、城乡融合发展作为乡村振兴的重要途径。

一、乡村振兴取得的成效与存在的问题

党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，各级政府迅速行动起来，无论是政策还是资金对农村和农业的支持力度不断加大。有很多地方采取了一些行之有效的措施，积累了比较成功的经验，形成了可以复制推广的模式。农业主产区加大了农业基础设施建设的投入，农田水利工程建设全面展开。位于山区环境比较优美的村庄和企业合作发展乡村旅游，增加了农民的收入。有些村庄组织了股份合作社和专业合作社，土地规模化经营有了不同程度的进展。但也有些地方急功近利，做表面文章，在认识上仍存在误区。不能把乡村振兴仅仅理解为新街道、新房屋、新环境，改变农村面貌只是乡村振兴的一个方面。
乡村振兴战略推进过程中存在的问题：
一是对乡村振兴战略的长期性和艰巨性认识不足。实施乡村振兴战略的主要目的是解决由来已久的农业、农民、农村即“三农问题”和城乡差距问题。但“三农问题”形成的原因很复杂，有历史原因，有体制原因，有社会原因。解决“三农问题”不是一朝一夕的事情，需久久为功，不能寄希望于短期内根本解决。
二是各地普遍寄希望于国家和上级政府的支持。无论是农业基础设施建设，还是农村环境改善，均需要大量投入，需要在生产发展的基础上逐年增加，政府给予扶持和补助，全靠中央或上级财政是不现实的。
三是各地均选择少量条件好的村庄进行集中投入，虽然初始效果很好，给人以视角冲击，但不具有可复制性，其他村庄难以学习。有些地方搞“农村城市化”，搞“大拆大建”，整齐划一，搞得既不像农村也不像城市，不伦不类，劳民伤财，造成巨大浪费。
四是建立假合作社骗取国家扶持资金。合作社是劳动群众自愿联合起来进行合作生产、合作经营所建立的一种合作经济组织。既不是人民公社的复归，也不是纯粹的股份制，更不是一种“旗号”，明合暗不合。可以有多种形式，可以“资合”加“人合”，也可以是“人合”，既有功能比较齐全的股份制合作社，也有专业合作社，一般应具有共同出资、共同生产、共同销售、共同分享劳动成果等特征，合作是其本质特征。但不能有其名无其实，为骗取财政补贴而成立。
五是城乡融合发展的路径和机制没有建立起来。城市资本和高素质人才进入农业领域仍然困难重重。传统的农村具有封闭性，加上城乡二元结构，更加剧了城乡的分割，城市的经济要素难以进入农业和农村，导致城乡差距很大和农业现代化水平难以快速提高。

二、产业融合与城乡融合应并驾齐驱

产业融合即一、二、三产业融合发展。一产是农业，主要是种植业和养殖业，受国际市场影响，比较效益低。二产主要是农产品加工业，包括初加工和深加工。三产是农产品销售、民宿旅游、农业生产资料贸易、农民消费贸易。新的业态正在方兴未艾，那就是电子商务即网上销售，订单生产。三产融合发展即建立新型农工商联合体，农产品销售商、农产品加工者与农产品生产者分享收益。或者是农产品生产者通过订单生产直接面向最终消费者，或者深加工后进入市场，或者由农产品销售者与农民或农业合作社合作，将大量资金投入农业生产和加工，打通城市资本流向农业农村的通道，并与农民或农业合作社分享收益，防止农产品销售形成垄断。
城乡融合发展是以城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为重点，以工补农，以城带乡，实现城乡基本公共服务、基础设施一体化发展。需要逐步破除城乡二元制度障碍和克服农村体制的封闭性，实现户籍制度一体化、土地制度一体化、规划制度一体化、交通设施建设一体化、社会保障制度一体化，即“五位一体”。城乡融合发展是促进乡村振兴的重要途径甚至是根本途径。
产业融合是上下游产业的融合，是产业链的融合，也是城乡资本的融合，主要解决农村资金匮乏，农业比较效益低的问题，而城乡融合是解决城乡二元结构的问题和空间问题。县城和小城镇城乡融合发展的载体，某种程度上小城镇距离乡村更近，距离农民更近，因此，应将小城镇作为城乡融合的突破口。
小城镇是城乡融合的重要载体。小城镇是城市之尾、农村之首，位于分散的乡村和高度集中的城市中间，既是农村区域性的经济贸易文化中心，又是城镇体系的基础层次，填补了城市地区和乡村地区的空间断层，使城、镇、乡社区联成网络。作为网络的连接点，城镇是农业、农村、农民与城市和市场连接的重要中转站。要以主导产业支撑城镇，以市场建设激活城镇，以产业结构调整提升城镇，尽快使城镇成为农村二、三产业的集中地、农村剩余劳动力的转移地、农村商品和生产要素的集散地，为农村和农民服务的中心地。

三、促进产业融合、城乡融合、乡村振兴的若干建议

党的二十大报告提出：全方位夯实粮食安全根基，强化农业科技和装备支撑，发展设施农业，发展乡村特色产业，发展农业适度规模经营，建设宜居宜业和美乡村。实施乡村振兴战略是关系到中国农业现代化、国家粮食安全和提高亿万农民生活水平的国之大者。既要立足现实，也要按照农业、农村发展的趋势，着眼长远。
首先要重视基本农田建设，改善农田水利灌溉条件，修复年久失修的水利工程，做到旱能浇涝能排，确保粮食增产稳产，
其次，促进一二三产业融合，发展电子商务，把优质特色农产品以较高的价格销售出去，提高农产品的附加值。
第三，鼓励和支持成立规范的股份合作社和专业合作社，坚持农民自愿原则，乡镇干部给以指导。鼓励进城务工经商长期离开农村的农民将自己的承包地入股到股份合作社，逐步实现土地规模化经营。
第四，繁荣小城镇经济。应在政府引导下主要通过发挥市场机制的作用，引导社会资金投入小城镇建设。通过完善功能，集聚人口，引导乡镇企业向小城镇集中。要以农产品加工业和农村服务业为重点，在小城镇形成符合当地特点的支柱产业。
第五，加大农业公共服务投入。完善科技推广服务体系、信息服务体系、植物病虫害防治和动物检疫防疫体系，帮助农民抵御自然风险和市场风险。多做支农利农惠农的事，少做劳民伤财、折腾农民的事。

作者介绍：

肖金成：中国宏观经济研究院（国家发改委宏观经济研究院）二级研究员、中国社会科学院研究生院博士生导师，中国国土经济学会理事长，国务院政府特殊津贴专家。兼任：中国城镇化促进会副主席、中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会副会长、全国中小城市发展委员会副会长、福建省人民政府顾问、自然资源部特邀国土空间规划专家。曾任国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长、中国城市规划学会区域规划和城市经济委员会副主任。肖金成从1997年从事投资理论与管理区域发展理论等专业研究以来，先后主持了“西部发展战略研究”“21世纪特区开发区发展战略研究”“北京市空间布局研究”“天津滨海新区发展战略研究”“中国特色的城市化道路研究”“完善区域性中心城市功能研究”“协调空间开发秩序与调整空间结构研究”“澜沧江一湄公河国际次区域合作研究”“优化国土空间开发格局研究”“长江经济带城镇化与空间布局研究”“京津冀世界级城市群研究”“成渝城市群规划研究”“”哈长城市群规划研究”等数十项重大研究课题，为国家宏观决策提供了决策依据。获得国家发展和改革委员会一等奖二项、二等奖二项、三等奖多项。出版《国有资本运营论》《西部开发论》《第三增长极的崛起》《土地管理新论》《中国空间结构调整新思路》《中国十大城市群》《京津冀经济合作论》《优化国土空间开发格局研究》《城镇化与区域协调发展》《中国乡村振兴新动力》《哈长城市群规划研究》《中国区域发展：理论、战略与布局》等十余部学术著作。2011年，被中国国土经济学会评为“中国十大国土经济人物”，2012年，被中国国际城市化发展战略研究委员会评为“中国城市化贡献力人物”，被中国科学技术协会评为“全国优秀科技工作者”。

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