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任铁缨：《防止利益冲突与党的建设》

来源： 名家讲堂 日期：2025-04-01 点击：608 属于：大咖观点

作者：任铁缨（中央党校党建教研部教授，党内监督问题专家）

在反腐倡廉建设上，党的十八大报告的一个重要精神，就是重申要“防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。对此，本文试图对其中某些问题加以思考，旨在加强党的建设，防止利益冲突。

一、明确利益冲突主体

利益冲突作为一个廉政概念，说的是同一个利益主体的不同身份所引发的可能的或现实的自身利益与公共利益相对立的境况与行为。这里的“公共利益”指全体社会成员为实现个体利益所必需的社会秩序，其实现形式包括国家制度和国家权力。这里的“同一个利益主体”的“不同身份”是指公职人员的公职身份与个人身份的“不同”，这里的“利益冲突”是指公职身份所代表的公共利益与其个人身份所带来的自身利益之间的“冲突”。实际上，只要掌握一定的公共权力（个体的公职身份、群体的公权部门、整体的执政党），只要存在着其相对于公共利益的自身利益（个体的私人利益、群体的部门利益、整体的政党利益），就都有可能成为这种冲突主体。换言之，只要公共权力行使者所从事的公务活动与自身利益有可能的或现实的关联时，利益冲突就产生了，但利益冲突并不等于腐败，不能有效防止利益冲突才可能导致腐败。
对党员干部个体存在利益冲突问题无需赘言，人们是能够形成共识的。这里强调的是，在中国作为执政党的各级党组织及其领导下的政府部门或行政部门群体也会成为利益冲突主体。应当说，我国还存在着“权力过分集中”的弊端，表现为“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”。在这种情形下，党政部门对社会经济生活有着强大的干预力量，很容易形成以组织为基础的部门利益。各级党组织拥有的自身正当的基本利益是维持其生存和运作的必要条件，但如果党政部门对自身利益的追求超过甚至数倍于公共利益，就会与其行使公共权力的角色背道而驰，利益冲突也就不可避免。还要看到，这种群体利益冲突主体往往披着合法的外衣，打着维护公共利益的旗号，实则为“国家利益部门化，部门利益法制化”，故克服起来也会有很大的难度。不管怎么说，评判是否存在这类利益冲突主体的基本标准是有的，那就是看追求的是公共利益最大化，还是组织利益最大化。
这里还要强调的是，要自觉地将执政的中国共产党整体也作为可能的利益冲突主体加以思考。因为这种利益冲突的可能性是客观存在的。如2012年4月新闻出版总署署长柳斌杰感叹：“几百个文件管不住大吃大喝，真是治国之败笔。”这里的“治国”，就涉及从执政党建设的整体或全局思考利益冲突问题。又如据中央纪委宣教室组织编写的《反腐倡廉学习读本》介绍：“仅2006年，公务用车的财政支出4000多亿元，出国（境）培训的财政支出3000多亿元，公款吃喝的财政支出也超过了3000亿元。这三项财政支出占行政支出的总数的40%。”（中央纪委宣教室组织编写：《反腐倡廉学习读本》，中国方正出版社2007年5月
版，第148页）毫无疑问，这里“大吃大喝”或“三公消费”的皆是民脂民膏，其所作所为是利益冲突的典型表现，不同的是这种利益冲突决非某些党员领导干部个体、某些党组织群体的问题，而是执政的中国共产党必须加以解决的、带有普遍性的利益冲突问题。对此，决不可等闲视之，要切记苏联共产党的前车之鉴！
总之，之所以要首先明确利益冲突主体问题，是要表明执政的中国共产党面临利益冲突的考验。党章规定我们“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上”。然而，要把这些“应然”的规定变成“实然”的状态，还需要全党上下的不断努力，而决不能对我们党执政过程的利益冲突视而不见，况且一个政党过去纯洁不等于现在纯洁，现在纯洁不等于永远纯洁。

二、健全防止利益冲突制度

在谈到防止利益冲突的思路对策时，往往首先强调要“加强对防止利益冲突的学习宣传教育”，特别是要加强广大党员干部对《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等的学习。学习这些制度规范是必要的，但这里有个理论的彻底性问题，即如果所学习贯彻的这些文件本身就漏洞百出，其效果自然就要缩水。如果说前面的“明确利益冲突主体”是从大处着眼的话，那么这里的“健全防止利益冲突制度”就是从小处着手，而且越具体就越深入，故这里仅以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政准则》）第一条“禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益”的前三项为文本，探讨“健全防止利益冲突制度”的问题。
党员领导干部利用职权和职务上的影响谋取利益，大体涉及两方面的对象：一方面是与其“行使职权有关系”的对象；另一方面是与其“行使职权”没有直接关系的对象。对于前一种对象，《廉政准则》第一条明文规定：禁止“索取、接受或者以借为名占用管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位或个人的财物”。对于后一种对象则没有相应的规定，即当领导干部面对与其“行使职权”没有直接关系的对象时，究竟该不该索取和接受财物呢？至少在这里没有明确的答案。他山之石，可以攻玉，如美国的某些做法值得借鉴，其基本精神就是前者禁止，后者限制。如对前者，《美国联邦政府组织与雇员法》规定：政府工作人员不能向上级官员赠送礼品，不能接受比他工资低的工作人员的礼品，违反这一法律者应开除其职务。对于后者，《美国众议院议员和雇员道德准则》规定，众议院议员不许在一年内从他人例如对国会立法有直接兴趣的说客、外国人或其他代理人处，接受超过100美元的礼品；单件价值超过35美元的礼品累计入年度总额内。
党员领导干部接受礼品等大体也有两种情况：一种是在公务活动中接受；另一种是在非公务活动中接受。对于前者，《廉政准则》第一条规定，禁止“在公务活动中接受礼金和各种有价证券、支付凭证”。毫无疑问，这样的规定是符合防止利益冲突精神的。相比之下，对于后者的规定还存在某些缺陷，如《廉政准则》第八条就是针对非公务活动的，规定禁止“大办婚丧喜庆事宜，造成不良影响，或者借机敛财”。这些规定很值得推敲：一是适用范围过于狭窄，显然非公务活动并不仅限于“婚丧喜庆”的范围。在现实生活中领导干部“借机敛财”的地方有很多，如领导干部本人甚至亲属住院、子女配偶出国留学等这些私事都会有人借机“进贡”。二是诸如“造成不良影响”、“借机敛财”的判断标准含糊其辞，难道没有“造成不良影响”或“借机敛财”的就可以吗？对此，这里的基本做法应当是：因公禁止，即采取零容忍的态度；因私限制，规定可以收取一定额度价值内的礼品。总之，无论是领导干部的非公务活动还是公务活动，都要有明确相应的原则或规章制度，确保这种活动健康有序。
各级党组织之间也有一个公务活动的问题。《廉政准则》第一条规定，禁止“接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排”。然而，这里的“可能影响”如何界定？谁来界定？对此，前香港特别行政区财政司司长梁锦松的辞职信说得明白，他正是因为未能“避免令人怀疑”而辞职的，仅此而已。对于国内组织之间的公务接待问题，早在1994年中办、国办就发过通知，要求党政机关工作人员在国内公务活动中食宿“不准超过当地接待标准”。在笔者看来，其实质问题并不完全是个“接待标准”问题，而是谁买单的问题，况且目前无论是否超过接待标准，在一些地方和部门，下级招待上级的费用都不堪重负了。因此，无论在上下级组织的交往中，还是在同级组织的交往中，都要自己买单，实行“亲兄弟明算账”。切不可“花别人的钱办自己的事”，以防止“吃人家嘴软，拿人家手短”而使人质疑。

三、加大防止利益冲突处置

为确保防止利益冲突制度的权威性与有效性，就要提高管理强度，加大处置力度。根据有关党内法规和实际情况，这里强调以下方面：
一要加大责任追究力度。这里仅以回避制度为例。如《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》第十六条规定，“违反公务回避有关规定，不履行或不正确履行职责，使国家、企业利益受到损害”的，“视情节轻重，给予组织处理”；第十七条规定，“企业领导班子主管部门和企业领导班子在回避工作中玩忽职守，致使企业造成重大经济损失或其他严重后果的，要追究有关责任人员的责任，根据情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分”。前者是针对国企领导人员个体的责任追究，后者是对有关组织部门的责任追究。其实回避就是回避，只要是违反了有关回避的规定，就要追究相应的责任，而其他限定条件则只能使这些规定形同虚设、徒有其表，仿佛只要没有“使国家、企业利益受到损害”，没有“致使企业造成重大经济损失或其他严重后果”就没什么问题。现实中的大量案例反复说明：与其补救于已然，不如防患于未然。只要该回避而没有回避的，就要追究其相应的责任。2012年11月26日加拿大多伦多的市长罗伯特?福特被安大略省高等法院裁决免职就是如此。
二要将党内法规提升为国家法律，以增加处罚的力度。随着改革开放的深入，我们党在防止利益冲突上也取得了很大进展，出台了各种有关规定，但其中绝大部分属于党内法规。遗憾的是，党内法规在处罚力度上有其不可避免的局限性。比如党内法规既不能设定罚款，也不能设定罚金。前者属于行政处罚，由国家行政机关决定和执行；后者是刑法规定的附加刑种，由人民法院判决和执行。党内的最高处分也不过是开除党籍而已，以这样的处罚力度来防止利益冲突恐怕是要打折扣的。对此，早在2006年8月3日，时任中央纪委书记的吴官正就强调过：“要适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转化为国家法律法规，增强约束力和强制力”，其道理就在于此。显然，相比党内法规，国家法律层次更高、约束力更强、涉及面也更加广泛。因此，不仅要及时制定、调整和充实防止利益冲突的党内法规，而且更要通过法定程序使那些比较成熟的党内规定上升为国家法律。在这方面，许多国家都相继制定了有关防止利益冲突的法律，我们要借鉴国外的有益经验，出台有中国特色的防止利益冲突法。
三要加大利益公开的力度。利益公开是防止利益冲突的先决条件，主要是两个方面：一是要求公职人员公开申报家庭财产，这早已成为社会关注的焦点，且千呼万唤不出来。从国外财产申报的成功做法看，最大的力度莫过于国家领导人带头申报。二是要求各级党政机关、企事业单位以及广大农村等基层组织实行财政与财务公开。财政不透明且缺乏公众和制度的监督是腐败频发的重要原因之一。就财政来说，清华大学《中国市级政府财政透明度研究》根据国际货币基金组织《货币和财政政策透明度良好做法守则》，并结合中国2010年数据和实际情况，提出了衡量财政透明度的8项指标，其研究结果是中国市级政府财政透明度处于不及格的状态。对于财务公开，2010年3月，四川巴中市白庙乡以中国第一个“全裸”财务支出的乡政府的形象展现在公众视野。这足以说明公开这个问题“是不为也，非不能也”。实际上，无论是领导干部个人财产申报还是财政与财务的公开，均无需过多的额外成本，且现代科学技术与经济发展已为其公开提供了条件，目前需要的只是改革的勇气、决心和对整个中华民族负责的精神。

作者简介：

任铁缨：中央党校党建教研部教授，党内监督问题专家。长期从事党的建设教学与科研工作，特别是马克思主义党的学说和马克思主义经典著作的教学与科研工作，并在2003年曾参加过《中国共产党党内监督条例（试行）》的起草工作。主编和参与了《马克思主义党的学说经典著作选介》、《马克思主义党的学说史纲》、《加强党的执政能力建设》、《新时期领导干部反腐倡廉教程》等教材的编写，著有《在总书记岗位上的张闻天》（用笔名发表）、《论共产党员标准》、《〈中国共产党党内监督条例（试行）〉十讲》等专著。同时在《中共党史研究》、《党建研究》、《人民论坛》、《学习时报》等报刊上发表文章多篇，其中有15篇被人大复印资料全文转载。

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