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刘尚希：《通过改革降低制度性成本》

来源： 名家讲堂 日期：2025-03-30 点击：628 属于：大咖现场

演讲人：刘尚希（财政部财政科学研究院原党院长，研究员）

2017年以来，降成本政策积极有效，实体经济企业成本有所下降，盈利状况有所改善，降成本取得阶段性成果。不过，政策式降成本虽可改善企业盈利状况，但难以增强企业盈利能力，因此，应从“政策式降成本”转向“改革式降成本”，以“破”和“立”实现“降”，激发企业降成本的内生动力，形成中央和地方协同发力的局面。

一、降成本取得阶段性成果

第一，企业成本上升得到扼制，企业负担减轻。随着2016年以来降成本政策作用的有效发挥，企业税费、融资、人工、用能、用地、物流等成本上升均得到不同程度的扼制，企业负担减轻。
从企业税费负担看，一系列减税降费政策的连续出台，企业税费负担减轻较大。根据统计，营改增改革到2017年累计减税超过2万亿元，再加上其他税收优惠政策和降费政策，共减轻市场主体负担3万多亿元。同时，压减政府性基金项目30%，削减中央政府层面设立的涉企收费项目60%以上。而2018年实施的减税降费政策还将继续减轻企业负担。
从制度性交易成本看，通过持续深化“放管服”改革，加快转变政府职能，五年来国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可和认定大幅减少。同时，中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。企业开办时间缩短三分之一以上。推行“互联网+政务服务”，实施一站式服务等举措，企业营商环境持续改善。
从物流成本看，通过降低物流税费、加强基础设施建设和优化运输方式，企业物流成本也有所降低。在融资成本、人工成本、用能用地成本方面，根据问卷调查结果，调查企业融资成本从2015年到2016年有明显下降，但2017年又略有上升。考虑到影响融资成本、人工成本、用能和用地成本的外部因素较多，降成本政策的效果不明显。但通过延续阶段性降低“五险一金”缴费比例政策，以及降低融资、用能和用地成本等方面的政策实施，对于缓解人工、融资、用能用地成本的上涨压力起到了重要作用。
第二，实体经济企业成本有所下降，盈利状况有所改善。从企业成本看，根据国家统计局的数据，2017年规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本为84.92元，比上年减少0.25元；每百元主营业务收入中的费用为7.77元，比上年减少0.2元。2018年1-5月份，规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本为84.49元，同比减少0.31元；每百元主营业务收入中的费用为8.1元，同比减少0.04元。
从盈利状况看，2017年全国规模以上工业企业实现利润总额75187.1亿元，比上年增长21%，增速比2016年加快12.5个百分点。规模以上工业企业主营业务收入利润率为6.46%，比上年提高0.54个百分点。2018年1-5月份，全国规模以上工业企业实现利润总额27298亿元，同比增长16.5%；规模以上工业企业主营业务收入利润率为6.36%，比上年同期提高0.35个百分点。同时，规模以上服务业营业利润增长9%。
问卷调查结果也有类似的结论。2015-2017年期间，调研企业每百元营业收入中的成本持续下降，从2015年的76.95元下降到2017年的76.47元；每百元营业收入中的费用也逐年递减，从2015年的21.01元下降到2017年的20.88元。2015-2017年调研企业利润总额平均增长率为31.05%，调研企业毛利率年均增长率为1.03%。可以看到，通过近2年的降成本政策实施，实体经济企业综合成本已有所下降，盈利状况有所改善。

二、进一步降成本面临新挑战

降成本除受到人工成本、环境成本等企业成本持续增长的抵消，以及企业创新能力短期内难以提高等影响外，还面临一些新挑战。
首先，降成本的政策空间缩小，边际效应快速递减。降成本政策制定初期主要是针对各种显性成本，随着降成本政策的连续出台，多数显性成本在3轮降成本中已逐步解决，而剩下的隐性成本多属于制度成本，改革难度大。此外，降成本政策实施到一定阶段后，降成本政策对企业带来的减负效应在逐步递减，企业获得感减弱。
其次，制度成本居高不下。劳动力、土地、资金、技术、信息等要素市场化改革和国企改革，是降成本的关键。按照中央的要求，国内也一直在推进要素市场化改革，并加大国企改革力度，取得了一些进展和突破。但整体上看，要素市场化改革和国企改革仍难以“突破利益固化的藩篱”，可以说仍处于胶着状态。市场化改革和体制机制改革的滞后，带来的是居高不下的制度成本。对于企业而言，面对制度成本是无能为力的，只有少数微观主体可以通过自身的成本消化能力而可以主动化解。
其次，严监管带来成本压力，企业融资成本上升。2017年下半年以来，一行三会密集出台一系列金融监管文件整治金融乱象和影子银行，着重压缩银信通道业务、规范委托贷款和资管业务等，监管环境突变，进入严监管时期。在“金融双轨制”背景下，金融去杠杆和严监管会引发信用紧缩，从而导致整体融资成本上升和分化。尽管国务院、发改委、人民银行、财政部等部门为降低企业的融资成本出台了一系列的政策，银行部门也积极配合国家政策帮助企业降低成本，但降低的融资成本还不足以对抗融资成本上升的力量，导致企业总体的融资成本上升。
最后，外部环境急剧变化，中美贸易摩擦带来新的冲击。2018年中国经济的一个最大不确定性就是中美贸易摩擦所带来的冲击。中美贸易摩擦将会对中国未来的贸易以及中国经济的转型升级产生难以预测的影响，这种不确定性会给中国经济社会运行带来很高的成本，也成为降成本中新的影响因素。

三、从政策式降成本转向改革式降成本

考察最近三年的降成本改革，不难发现，现有的政策式降成本有助于改善盈利状况，降成本政策带来企业综合成本下降，进而促使企业利润增长，但并未显著改善企业盈利能力或是消化成本的能力。“当前的政策式降成本更加关注成本下降的一侧，缺乏提升企业盈利能力的有效措施，单纯的降成本并不能带来企业盈利能力的提升，因此要完成降成本改革的初衷，就必须有新的改革思路。”刘尚希强调。
此外，政策式降成本难以持续还体现在其组织方式上，多为“行政式、命令式、运动式”，更多的是一种单项推动方式，行政色彩浓厚，制定政策从政府自身考虑多，这样的降成本导致出现政府一方唱“独角戏”，企业参与感和获得感并不强，降成本政策和企业需求未能实现很好的匹配，无法有效解决企业成本的痛点。这样的组织动员方式，短期内会有效果，但有可能产生一些副作用，包括一些成本反弹等问题。
制度创新是最大的降成本，改革式降成本就是要通过改革来降成本，主要是降低制度成本或宏观成本。降低微观成本主要通过企业自身的挖潜，降低制度成本则需要政府来主导进行。制度成本包括各种体制机制的不合理，是改革滞后带来的成本。制度成本会转化为显性、隐性的各种成本，制度成本高会带高所有企业成本，它会体现在企业的各类要素成本、税费成本、社会成本等上面，仅靠单纯的政策式降成本难以真正降低制度成本。
改革式降成本要以“破”和“立”来实现“降”：一是要破旧体制。破除那些不利于要素市场化改革的制度瓶颈和制度壁垒，例如对不同所有制企业用工、用能、用地、融资等的差异性对待；破除行政性垄断，破除各种地方保护主义行为；破除那些束缚国企市场化改革的制度约束，包括剥离国企的供水、供电、供热、养老等社会负担让其轻装上阵。二是要立新体制。新体制要从整体观出发，统筹考虑各类降成本之间的利益平衡关系，通过有效的激励约束机制设计来实现制度成本的降低。新体制是长期动态可持续的，不是为了一时的降成本目标。新体制是一种多元协商共治的模式，可以有效调动其各个利益主体的积极性，例如中央政府、地方政府、企业等。三是降制度成本。破旧立新的根本目的是降低制度成本，因此破旧立新的过程实际上就意味着制度成本的下降，也意味着企业微观成本的降低，这才是降成本最终目标。

四、降制度性成本的对策建议

加快要素的市场化改革，降低制度成本；加快国企改革，破除僵尸企业导致的资源错配成本；落实科研单位法人自主权，解放人才，推动创新；建立健全政策评估程序，完善政策反馈机制；建立风险缓冲机制，对冲中美贸易摩擦带来的不确定性。
第一，破除劳动力、土地、资金、能源、科技等要素市场化配置的体制机制障碍。要加快要素市场化改革，就是要实现要素的自由流动和有效配置，让每一种要素都能得到有效配置，能否配置到充分发挥作用的地方去，从而提高总体的配置效率。这就需要大力破除各种制约要素有效配置的体制机制，例如各种行政性垄断、政府的无效管制、户籍或其他多元制度分割、资本市场的结构性扭曲等。
第二，国资国企改革要深入理解中央有关国资国企改革的指导精神。切实按照十九大报告所提出的“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”要求，将国企改革向纵深领域推进。
第三，科技创新和人才创造力是中国未来高质量发展的主要力量，也是实现降成本改革的关键。要尽快出台相应的科研事业单位改革实施细则，核心是赋予科研事业单位独立的法人地位，给其财权和用人权。只有赋予其法人自主权，才能真正解决产学研、创新活力以及民生中遇到的问题。
第四，三年来从中央到地方已经出台了不少降成本政策，但是这些政策落实效果如何？即降成本政策是否有绩效，这有待系统性评估。通过建立健全政策评估程序，可以形成政策“三位一体”、环环相扣的开放循环系统。通过降成本这一项改革的政策评估，可以让我们对中国经济的一些深层次体制机制问题有一个全面的认识，进而有针对性地制定新的改革式降成本战略。
第五，面对中美贸易摩擦，应建立一个风险缓冲机制，来减少中美贸易战带来的一些不确定性成本。具体包括以下三个方面：一是中央政府可以使用外汇来建立一个贸易风险平准基金；二是各级财政部门出面设立一个出口企业融资担保基金；三是地方政府要做好社会保障应急预案来稳定社会形势。

嘉宾介绍：

刘尚希：经济学博士，中国财政科学研究院研究员、博士生导师，财政部财政科学研究院原党委书记、院长，高端智库首席专家，第十三届、十四届全国政协委员、经济委员会委员，国家监察委员会特约监察员，国务院政府特殊津贴专家，国家文化名家暨“四个一批”人才。兼任：国务院深化医药卫生体制改革领导小组专家咨询委员会委员，高校哲学社会科学（马工程）专家委员会委员，首届海南自由贸易港建设专家咨询委员会委员，中共浙江省委高质量发展建设共同富裕示范区咨询委员会委员，中国经济五十人论坛、中国区域经济五十人论坛、中国金融四十人论坛成员。刘尚希长期从事公共理论与政策，包括公共风险、公共财政、财政风险、公共分配、公共政策等方面的深入研究，是财政部科研所的学术带头人之一。曾出访过美国、加拿大、法国、德国、阿根廷、土耳其、澳大利亚、南非等二十多个国家，对国外同领域的问题有较广泛的了解。调查研究的足迹遍及全国所有的省市，并在二十几个省市政府部门及大学做过专题性学术演讲。多次主持或参与国内重大课题研究和国际合作课题研究。刘尚希曾多次受邀参加中央领导同志主持的包括全国人大、国务院、全国政协的座谈会、研讨会和专题学习会等。在《税务研究》《财政科学》《财政研究》《科学发展》《学术研究》《国家治理》《管理世界》《党政干部参考》《求是》等重要期刊上发表学术论文超过300篇；出版《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2023）》《新中国70年发展的财政逻辑（1949—2019）》《谈财论治（第2辑）》《公共风险论》《收入分配循环论》《宏观金融风险的财政责任》《中国改革开放的财政逻辑》《新中国70年发展的财政逻辑》《财政风险及其防范的研究》《公共风险视角下的公共财政》《税收与消费》《税收与民生》《科技与经济融合》等著作近20部。

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